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广西壮族自治区农村五保户供养工作暂行规定(废止)

时间:2024-07-09 12:13:03 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9485
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广西壮族自治区农村五保户供养工作暂行规定(废止)

广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区农村五保户供养工作暂行规定
广西区人民政府



为切实做好农村五保户供养工作,保障五保户的生活,体现社会主义制度的优越性,根据<<中华人民共和国宪法>>第四十五条规定,结合我区实际情况,特制定本规定。
第一条 凡户籍在我区农村,丧失劳动能力、无依靠、无生活来源的老年人、残疾人和未成年的孤儿(未满十八周岁,下同)都享受“五保”待遇。
丧失劳动能力、有成年子女的老人,其成年子女常病或残疾无力赡养者,也列为五保对象。
第二条 五保户的确定,须由本人申请或他人代为申请,群众评议,村委会审查,报乡(镇)人民政府批准;由乡(镇)人民政府发给<<五保供给证>>,并报县人民政府备案。
孤儿长大成人已能自食其力,其他五保对象重新获得可靠生活来源者,应停止其五保供养。
第三条 对五保户要切实做到:
(一)保吃。供给口粮和油、盐、菜、肉等副食品以及燃料、用水、零用钱;
(二)保穿。供给衣、帽、鞋、袜和被子、蚊帐等必需的生活用品、用具;
(三)保住。保证有房住,房屋要牢固安全,能避风,不漏雨;
(四)保医。患病要及时给予治疗,并派人护理,其医疗费由供养单位或承包供养人负责;住院治疗费,如供养单位或供养人支付确有困难的,卫生部门要酌情减免。
(五)保葬。五保对象去世后,由供养单位或承包供养人负责处理善后工作。
对适龄入学的五保孤儿要保教,学校免收学、杂费。
第四条 五保供给标准。不论采用哪种供养形式,五保户的生活都不能低于当地一般群众的实际生活水平。具体标准由乡(镇)人民政府提出意见,报县人民政府批准。
第五条 供养五保户所需款、物(包括吃、住、穿、用、医),由乡(镇)统筹,原则上按田亩或人口平摊到户,纳入承包合同,由粮所和信用社负责代收交乡(镇)人民政府统一分配使用。有条件的地方,也可从乡(镇)企业留利中和其他收入中提取。乡(镇)要建立专门帐户,专
款专用,定期公布帐目。
第六条 五保户供养的形式:
(一)集中供养。乡(镇)、村要积极创造条件采取多种形式兴办敬老院,对五保户实行集中供养。敬老院应贯彻“依靠集体,依靠群众,以养为主,民主管理,勤俭办院”的方针,坚持入院自愿、出院自由的原则。各部门、各单位要为敬老院开展生产劳动和文化娱乐活动提供各种方
便和条件。乡(镇)卫生院要定期为五保老人检查身体,送医送药。
(二)分散供养。把供养五保户的工作承包到其它农户,并付给承包者适当报酬(具体办法由乡、村自定)。村委会对分散供养的五保户,必须制定相应的措施,保证其供给经费和物资及时兑现,妥善安排他们的日常生活。
第七条 对贫困地区的五保户,集体供给后仍有困难的,当地民政部门要列入重点救济对象,给予定期救济或临时救济,对重灾区的五保户,集体供给有困难的,在发放救灾款物时,应予照顾。
第八条 集中供养和分散供养的五保户,其私有财产仍属个人所有,受国家法律保护。五保户去世后,其财产按<<中华人民共和国继承法>>处理,原来属于集中供养的,其财产归供养单位所有,原来属于个人承包供养的,其财产由承包供养人接受遗赠。
第九条 对五保户要实行乡(镇)、村、组三级分管的办法,要明确责任,切实把各项工作落到实处。禁止歧视、刁难、虐待五保户和侵犯五保户的合法权益。对于因工作不负责任,造成五保户伤亡的,根据情节轻重,给予必要的纪律处分,触犯刑律的依法追究刑事责任。
第十条 各级人民政府要加强对五保供养工作的领导。要把五保工作列入议事日程,督促、检查各有关部门做好五保供养工作,并帮助解决实际问题。
第十一条 本规定自发布之日起施行。






1989年4月27日

关于印发《忻州市自然灾害救助应急预案》的通知

山西省忻州市人民政府办公室


关于印发《忻州市自然灾害救助应急预案》的通知


各县、市、 区人民政府,市直各委、办、局,有关驻忻单位:
《忻州市自然灾害救助应急预案》已经市人民政府同意,现
印发给你们,请认真组织实施。
二00七年九月二十五日



忻州市自然灾害救助应急预案
一、总则
(一)编制目的
建立健全应对突发性重大自然灾害紧急救助体系和运行机制,保证在严重自然灾害发生时,迅速、高效、有序地实施紧急救助,规范紧急救助行为,提高紧急救助能力,最大程度减少人民群众的生命和财产损失,维护灾区社会稳定,促进社会和谐发展。
(二)编制依据
依据《国家自然灾害救助应急预案0、《山西省突发公共事件总体应急预案》、《山西省自然灾害救助应急预案0、 国家有关救灾工作方针、政策和原则,结合我市实际,制定本预案。
(三)适用范围
本预案适用于忻州市行政区域内的水旱灾害、气象灾害、地震灾害、非人为因素造成的山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害发生后,灾民的转移安置和衣、食、住、医等基本生活救助。
(四)工作原则
预防为主, 以人为本。最大程度地减少突发性自然灾害造成的损失,保障人民群众的生命和财产安全。统一领导,分工负责。在地方各级政府统——领导下,各有关部门各司其职,密切配合,共同做好自然灾害救助的应急工作。分级管理,属地为主。建立健全灾害分级管理、条块结合、以灾害发生地人民政府为主的灾害救助应急管理体制。
二、自然灾害级别划分
根据自然灾害发生的规模大小、危害程度、损失情况,灾情分为特大、重大、较大、一般四个级别:
(一)一次灾害过程造成下列后果之一的为特大自然灾害:
1、农作物绝收面积10万公顷以上;
2、倒塌、损毁民房1万间以上;
3、因灾死亡30人以上:
4、因灾紧急转移安置1万人以上:
5、发生7级以上地震;
6、直接经济损失达5亿元以上;
(二)一次灾害过程造成下列后果之一的为重大自然灾害:
1、农作物绝收面积5—10万公顷:
2、倒塌、损毁民房0.5万间以上, 1万间以下;
3、因灾死亡10人以上,30人以下;
4、因灾紧急转移安置0.5万人以上, 1万人以下;
5、发生6.5-6.9级地震:
6、直接经济损失1—5亿元;
(三)一次灾害过程造成下列后果之一的为较大自然灾害:
1、农作物绝收面积1—5万公顷; 3、因灾死亡3人以上,10人以下;
4、 因灾需紧急转移安置0.2万人以上,0.5万人以下;
5、发生6.0—6。4级地震:
6、直接经济损失0.5一l亿元;
(四)一次灾害过程未达到以上划分标准的均为一般自然灾害。
以上级别划分主要针对自然灾害种类,如遇其它应急救助事项,按市人民政府有关规定执行。
三、启动条件
(一)在忻州市行政区域内,发生特大、重大、较大级别的自然灾害时,启动本预案。
(二)对于条件落后、救助能力特别薄弱的地区,上述标准可酌情降低。
(三)事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等其他突发公共事件造成大量人员伤亡、需要紧急转移安置或生活救助的,视情况启动本预案。
(四)市人民政府决定的其他事项。
四、组织指挥体系及职责任务
市民政局在市人民政府的统一领导下,负责组织、协调、指导和监督全市自然灾害的救助应急工作。出现超出事发地县(市、区)级人民政府救助应急能力的自然灾害时, 市人民政府成立忻州市自然灾害救助应急指挥部(以下简称指挥部)。
指挥部由分管副市长任总指挥,市人民政府相关副秘书长、市民政局局长任副总指挥。
指挥部主要职责为:
1、负责组织、领导全市自然灾害救助应急工作;
2、负责制定和部署自然灾害救助应急措施;
3、负责自然灾害救助应急工作人、财、物的落实;
4、管理下一级自然灾害救助应急指挥部和有关部门的工作;
5、根据灾情发展情况派出现场领导小组,实施靠前指挥:
6、决定请求省政府和其他地区支援;
7、研究解决有关灾害救助应急工作的重大问题。
指挥部下设办公室,办公室设在市民政局。市民政局局长任主任,民政局救灾科科长任副主任。办公室为指挥部日常办事机构。
办公室主要职责为:
1、传达指挥部工作指令及指令的落实;
2、负责收集、掌握、上报、发布灾情信息;
3、制定自然灾害救助的具体方案;
4、协调有关部门做好自然灾害救助应急工作;
5、完成指挥部交办的其他事项。
办公室主任及办公室联系电话: 办公室主任:陈华梁 0350—3034919 2128588
办公室副主任:郝江男(救灾科科长)0350—3034926
办 公 室:0350—3034875
指挥部成员单位有: 市民政局、市财政局、市发改委、市商务局、市水利局、市国土资源局、市农业局、市林业局、市卫生局、市食品药品监管局、市交通局、市公安局、市建设局、市教育局、市气象局、市地震局、市粮食局、市物价局、市广播电视局、忻州日报社、市工商局、市国税局、市地税局、市邮政局、市移动公司、 市网通公司、市公路局、市红十字会、市电力公司、市农业银行、市建设银行、忻州军分区、武警忻州支队。
指挥部各成员单位职责
市民政局: 负责组织协调灾害救助工作,组织灾情核查;申请、管理、分配救灾·款物;组织紧急转移安置灾民;组织社会各界救灾捐赠、接收工作;组织救灾物资的筹集、储备和调拨工作;组织灾区民房倒塌恢复重建和灾民基本生活安排工作。
市财政局:负责救灾资金的预算、审核、拨付;督促落实地方各级财政救灾款列支,增加救灾投入,做好救灾经费下拨,保证救灾款及时到位。
市发改委:负责灾害救助应急物资保障工作,力口强对民政部门现有的市、县两级救灾物资储备库的建设;负责安排重大救灾基建项目,协调有关方面落实项目建设资金。
市商务局:负责加强对灾区日常生活用品市场运行和供求形 势的监控,协调救灾应急和灾后恢复日常生活用品的组织供应。
市水利局:负责全市的防汛抗旱工作;负责水情和旱情的测报分析工作;负责洪涝、干旱灾害的灾情评估和上报;负责灾后水利设施的修复。
市国土资源局: 负责会同建设、水利、交通等部门尽快查明地质灾害发生原因、影响范围等情况,提出应急治理措施,减轻和控制地质灾害;负责地质灾害灾情的评估和上报。
市农业局:负责全市动、植物有害生物疫情监测、灾情评估和上报以及动、植物疫情的防治,组织灾民生产自救,灾后农业恢复和发展生产。
市林业局:负责全市森林防火指挥部办公室工作,负责组织、实施森林火灾的预防;负责森林火灾灾害评估、损失统计和上报。
市卫生局:负责组织卫生力量,抢救伤病员;对重大疫情实施紧急处理,预防控制疫情和疾病的发生、蔓延;保证灾区饮用水和食品卫生监督。
市食品药品监管局:负责救灾食品安全的综合监督;负责药品、医疗器械的监督管理。
市交通局:负责提供灾民转移交通工具;负责公路交通设施和被毁坏的公路的抢修,确保运送抢险人员、灾民转移、救灾物资的道路畅通。
市公安局:负责指导和协助灾区公安机关维护治安秩序,预防和打击违法犯罪活动,保证灾区治安稳定和交通有序。
市建设局:负责灾后恢复重建规划、勘察设计、抗灾设防、房屋建筑、恢复建设项目的组织实施及工程项目的竣工验收、备案等工作。
市教育局:负责转移受灾学校,做好灾后学校教育、教学组织工作;协调有关部门共同做好灾后校舍恢复重建,负责对学生进行防灾减灾知识的宣传教育。
市气象局:负责天气、雨情预报和监测,按期发布气象预报,及时提供所需的气象资料,并参与气象灾情现场调查、损失评估等工作。
市地震局:负责全市抗震救灾指挥部办公室工作,负责组织地震灾害的评估和上报工作。
市粮食局:负责救灾粮的组织、调拨、供应工作。
市广播电视局、忻州日报社: 负责救灾工作的宣传报道工作,灾区广播、电视恢复等工作。
市工商局、市国税局、市地税,局:负责灾民外出务工、经商、多种经营等经济活动及有关税费减免工作。
市物价局:负责力口强对灾区市场价格的监测、管理和检查,防止哄抬物价,保持市场价格总水平的基本稳定。
市邮政局、市移动公司、市网通公司: 负责组织协调通信运营企业修复因灾损坏的设施,保障救灾工作通信畅通。
市公路局: 负责优先运送抢险、救灾、防疫等人员和物资, 组织抢修中断的公路,保障运输畅通。
市红十字会:负责组织红十字会会员和志愿者参加灾区伤病人员救治;负责接收国内外其他红十字会对口捐助的物资和资金。
市电力公司:负责对损坏电力设施的恢复及电力调度工作,确保灾区电力供应。
市农业银行、市建设银行:在人民银行忻州中心支行的协调下,按照国家信贷政策, 负责对灾区建设和灾民生活提供必要的信贷资金。
忻州军分区: 协调驻军并发动受灾地区民兵预备役官兵,参加抢险救灾,安抚转移灾民,帮助群众开展灾后重建,维护灾区社会秩序,应付和处置突发事件,消除各种灾害后果。武警忻州支队:组织指挥受灾地区武警部队参加抢险救灾、转移安置灾民,帮助灾区人民恢复重建。
五、灾害预警和灾情报告
(一)灾害预警。气象、水利、地震、国土资源等部门负责灾害监测,根据职责权限,按照早发现、早报告、早处置的原则,及时发出预警,预测灾害对特定区域内的群众生命财产造成威胁和损失程度,为领导决策和启动预案提供科学依据。
(二)灾情寺艮告。发生特大或重大自然灾害后,灾害发生地县级人民政府应当在第一时间了解掌握灾情,并在2小时内向市级人民政府报告,并同时上报省人民政府;发生较大自然灾害 时,灾害发生地县级人民政府在接到报告后立即向市级人民政府报告。
在特大或重大自然灾害稳定之前,市、县两级民政部门均须执行24小时零报告制度。县级民政部门每天9时之前将截止到前一天24小时的灾情向市级民政部门上报,市级民政部门每天10时之前向省级民政部门上报。
灾情报告内容主要包括:灾害种类、发生时间、地点、范围、程度、灾害后果、救灾工作采取的措施、灾区存在的困难和需求。
负责报告突发性自然灾害灾情的机构有:县级以上民政部门、气象部门、水利部门、地震部门、 国土资源部门、县级以上地方人民政府。
六、应急响应
自然灾害救助应急工作遵循分级响应原则,根据自然灾害灾情四个级别的划分,确定相应级别的救助应急响应。
(一)特大自然灾害救助应急响应(1级)
发生特大自然灾害时,县、市人民政府接到报告后立即启动灾害救助应急预案和指挥系统,做好自然灾害救助应急前期处置工作,并向省政府报告灾情;及时派出相关领导和专家组成的工作组赶赴灾区,建立灾害救助前方指挥部,核实灾情,组织灾害救助应急工作;根据灾区所需的救助物资,协调指挥部各成员单位紧急调集或征集物资、交通工具等;紧急转移受困灾民,妥善 安置无家可归人员,提供临时安全住所、提供食品、衣被等生活必需品;及时下拨救灾应急资金;组织动员社会各界开展救灾捐赠活动; 请求省政府及有关部门、相邻市的紧急救助支援;请求省人民政府派出王作组,现场指导市人民政府做好灾害救助应急工作:提请省人民政府向灾区发慰问电。
(二)重大自然灾害救助应急响应(11级)
发生重大自然灾害时,县、市人民政府接到灾情报告后,立即启动本级相关的应急预案和救助应急指挥系统,部署自然灾害应急与救助工作,并向省政府报告灾情。指挥部或指挥部办公室及时派出工作组赴灾区核实灾情:召集有关单位和专家会商灾情,制定灾害救助应急方案;协调指挥部成员单位紧急调集和征集灾害救助物资、交通工具等;组织紧急转移安置受灾群众;为受灾群众提供临时住所、提供食品、衣被等生活必需品;积极向省政府申请并及时下拨救灾应急资金;组织动员社会各界开展救灾捐助活动;必要时,请求省人民政府派出工作组,现场指导市人民政府做好灾害救助应急工作;视情况,提请省人民政府向灾区发慰问电。
(三)较大自然灾害救助应急响应(111级)
发生较大自然灾害时,灾害发生地县级人民政府立即启动本级相关应急预案;开展灾害救助工作,并及时向市人民政府报告。市人民政府接到下一级人民政府或灾害主管部门的报告时,立即启动市级自然灾害救助应急预案, 同时向省人民政府和省民政厅报告灾情。在市政府的统一领导下,各有关部门做好灾害救助应急工作,根据灾区实际情况,组织调集灾害救助应急物资,为需要紧急转移安置的群众提供临时住所、提供食品、衣被等生活必需品:及时下拨救灾应急资金:组织动员本行政区域内的社会各界开展救灾捐助工作;必要时市人民政府可派出工作组赶赴现场,协助县级人民政府做好灾害救助应急工作和请求省有关部门现场勘查灾情、指导帮助灾害救助应急工作;视情况,提请省人民政府向灾区发慰问电。
(四)一般自然灾害救助应急响应(1V级)
发生一般自然灾害时, 灾害发生地县级人民政府立即启动县级相关应急预案和县级灾害救助应急指挥系统,部署自然灾害救助应急工作,及时核实并上报灾情,根据灾害发生发展情况,组织转移、安置受灾群众,及时下拨救灾资金,为灾民提供临时住所、衣被、食品等生活必需品; 必要时, 灾害发生地市级政府可派出工作组赶赴现场,协助县级人民政府做好灾害救助应急工作;视情况,请求省人民政府现场勘查灾情、指导帮助灾害救助应急工作。
(五)应急响应结束
灾区生产、生活秩序基本恢复后, 由自然灾害救助应急指挥部决定终止应急响应,应急响应结束。
七、应急保障
(一)资金保障 1、市财政局做好市级救灾资金的预算,并根据灾情程度合理安排、及时拨付救灾资金。
2、市、县两级政府加大救灾资金的投入力度。
3、救灾资金预算不足时, 市、县两级财政安排预备费重点用于灾区群众生活救助。
4、市民政局、市财政局积极争取省级和中央救灾资金的补助。
(二)物质保障
1、在发改委突发公共事件应急物资储备供应管理机构的统一安排下, 民政部门加强现有的市、县两级救灾物资储备库建设,逐步建立多部门、分级别、分类别的救灾物资储备机制,储备救灾应急必备物资。
2、 民政部门要建立自然灾害救助应急物资生产厂家名录,必要时签订救灾物资紧急购销协议。
3、 民政部门要建立健全救灾物资紧急采购、调拨、运输制度。
(三)通信与信息保障
利用现代科技手段,建立完善自然灾害灾情数据库和信息平台建设, 实现与中央、与省、县、与各部门之间的灾害灾情信息共享。
(四)其他保障
1、 民政部门要完善救灾捐助工作应急预案, 规范救灾捐赠 活动的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节,创造良好的自然灾害救助捐赠社会氛围。
2、 民政部门应经常性地组织开展社区减灾活动, 宣传普及自然灾害预防、避险、 自救、互救的常识,提高公民灾害应急能力,增强防灾减灾意识。
3、 民政部门要会同国土、地震、水利等有关部门,共同规划建设灾区群众紧急转移目的地和灾民安置场所(县级应急预案要明确转移目的地和避难、安置场所的具体地点及各避难、安置场所接纳灾民的地域或范围划分)。
八、灾后救助与恢复重建
灾情稳定后, 灾害发生地各级人民政府应尽快制定灾后救助和恢复重建方案,救助与恢复重建工作要坚持“依靠群众、依靠集体,生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济和扶持’’的救灾工作方针。
(一)灾后救助。民政部门对确认需政府救济的缺粮缺钱无自救能力的受灾群众,发放《灾民救助卡》, 凭卡领取救济粮和救济金;对有偿还能力但暂时无钱购粮且缺粮面较大的重灾区,由政府担保,实行开仓借粮;对缺衣少被的通过社会捐赠和政府救济等多种渠道帮助解决。鼓励灾区群众开展亲邻之间互助互济活动,鼓励和组织灾区群众外出务工,生产自救。
(二)恢复重建。灾害发生地县级人民政府结合本地实际,制定恢复重建规划、重建进度、资金支持和检查落实等工作方 案。有关部门要制定和落实重建的优惠政策,简化手续,依法减免税费,平抑物价,确保恢复重建工作顺利进行。
九、附则
(一)总结
特大、重大和较大自然灾害救助应急工作结束后,指挥部要适时对救助应急工作进行总结,对在救助工作中做出突出贡献的先进单位和个人,由市、县人民政府进行表彰;对在自然灾害救助应急工作中英勇献身的人员,按有关规定追认烈士;对在自然灾害救助应急工作中玩忽职守造成损失的,依据国家有关法律法规追究当事人的责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
(二)预案管理
1、 本预案由市民政局负责制订,并根据实施中发现的问题适时修订,修订后报市人民政府批准。
2、 县级以上人民政府民政部门应当会同有关部门制定本行政区域内的自然灾害救助应急预案,并报本级人民政府批准后实施,同时报市民政局备案。
(三)本预案由市民政局负责解释并组织实施。
(四) 本预案自印发之日起实施。

试论我国民事审判监督程序启动主体


作者:马锦善


             

论文提要:

我国现行民事审判监督程序的启动主体具有多元化、职权化的特点,造成诉讼秩序混乱,终审裁判的既判力不稳定,司法权威不彰,最终导致当事人无限申诉,法院无限再审的局面,因此,从改革审判监督程序启动主体入手,取消人民检察院以抗诉方式启动再审程序的权力,严格限制人民法院依职权启动再审程序的权力,确立以当事人提出申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制。
关键词:民事审判监督程序 启动主体 弊端 
审判监督程序,是指人民法院、人民检察院或当事人,认为人民法院已经发生法律效力的判决、裁定及调解协议确有错误而提起或申请再审,由人民法院对案件进行审理时所适用的诉讼程序。①它是一种非通常诉讼程序,是一种事后救济程序,因此,又称为再审程序。审判监督程序设置的目的在于维护诉讼或裁判的正确性。它在我国民事诉讼司法实践中,对维护社会公平正义,保证法院裁判的公正性、合法性,保护当事人的合法权益,确保司法公正,树立司法权威等方面发挥了积极作用。然而,随着市场经济的逐步发展和审判方式改革的不断深入,特别是我国加入WTO后,民事审判监督程序存在自身制度设计理念的不合理和制度的缺陷日益凸现,其体现在强化有错必纠,却忽视了裁判的既判力,忽视了民事诉讼自身的规律,其中我国现行民事审判监督程序启动主体的多元化、职权化,可以说是导致目前审判监督程序中“无限申诉,无限再审”的主要原因,造成了法院的裁判飘摇不定,司法权威不彰,受到了学术界和实务界的一致评击,改革的呼声越来越高。对此,笔者拟就民事审判监督程序启动主体的改革做一些探讨,以期抛砖引玉。
一、我国现行民事审判监督程序启动主体的规定及弊端。
民事审判监督程序的启动主体是指有权启动民事再审程序的主体。按照《民事诉讼法》的规定,有权提起审判监督程序的,是各级人民法院院长和审判委员会,最高人民法院和上级人民法院,最高人民检察院和上级人民检察院以及符合申请再审条件的当事人。②上述主体主要规定在我国现行《民事诉讼法》第一百七十七条、一百七十八条和一百八十五条。第一百七十七条规定了各级人民法院院长和审判委员会、最高人民法院和上级人民法院提起再审程序的权力,是人民法院代表国家行使审判权,履行法院系统的内部监督而依职权提起民事再审程序。第一百七十八条规定了当事人可以申请再审的权力。第一百八十五条规定了最高人民检察院和上级人民检察院作为国家的法律监督机关,履行对人民法院的民事审判活动的法律监督而行使民事抗诉的权力。第一百七十七条、一百八十五条规定的启动再审程序完全是依职权行使,而不是依当事人的意愿,并且作出生效裁判的本级人民法院及上级人民法院、上级人民检察院均有权启动,且再审的时间、次数亦无任何限制。我国现行的民事审判监督程序启动主体显著的多元化和职权化的特点造成了许多弊端:
(一)再审程序启动主体的多元化和职权化,严重损害了司法权威。司法是法律正义的最终守护神,法律的至高无上是通过司法权威来体现。没有司法权威,法律至上将是一句空话;没有司法权威,国家法律的统一也将遥遥无期;没有司法权威,法院的生效裁判将因为有履行条件的义务人拒绝履行而失去意义;没有司法权威,也就没有司法公正可言。我国《宪法》规定,人民法院是国家的审判机关,代表国家行使审判权。审判权作为审理和裁判诉讼案件的国家权力,其行使不应受到任何外在权力的干涉,一旦审判权受到影响或威胁,将从根本上动摇审判权的终局性和权威性,其结果必然是损害社会正义和司法公正。目前影响司法权威的因素除裁判的案件确有少部分错误,法官队伍素质有待进一步提高外,笔者认为最主要的是立法体制上的原因。因为实体公正本身就是一种相对的公正,对同一法律现象,由于人的认知和价值取向的差异,不同的个体站在不同的角度,在法律允许的范围内可能都有不同的评判,即使是资深法官或法学家内部同样会有分歧,而在不同的时间、空间作出评价的依据和标准可能也会发生变化,故法官依据庭审证据堆砌起来确认的法律事实与客观事实有偏差肯定是在所难免。因此,美国联邦法院一位大法官曾说过这样一句话:“我们享有终审权并非是由于我们的判决总是正确的,正好相反,我们的判决被认为是正确的,就是因为我们享有终审权”。但现行的审判监督程序是以“实事求是,有错必纠”为指导思想,为落实这一指导思想,现行《民事诉讼法》对启动再审程序主体采用前苏联计划经济时代的多元化和职权化诉讼模式,除人民法院有依职权直接启动再审程序外,人民检察院提出抗诉,人民法院都应当再审;还有当事人认为案件有错误,也可以申请再审,而再审案件均应中止原判决的执行。然而,这一方式并没有产生预期效果,反而使有些不必要进行再审的案件却拿来再审,甚至出现多次抗诉,多次再审,使本是一桩普通民事案件却要历经几年时间,几级检察院抗诉,打遍几级法院,几次判决,甚至出现多个终审判决的局面,出现 “一个案子可以像翻烧饼一样翻很多次”。③这些反常现象不仅浪费了宝贵的司法资源,而且动摇二审终审制度,使终审裁判的既判力长期处于不稳定状态,法院的独立审判权受到冲击,社会公正与正义受到严重损害,严重降低了我国司法机关在当事人心目中的公信度和权威。因此,“提起再审程序主体的多元化,是导致法院裁判没有司法权威和再审程序混乱的主要原因。”④
(二)审判监督程序启动主体多元化、职权化以及由原审人民法院进行再审,造成再审程序混乱,司法资源浪费。由于现行的审判监督制度启动主体多元化、职权化,启动再审理由宽泛、模糊,启动再审程序随意性大,总是让当事人存在希望。而只要有一线希望,一些当事人总是千方百计地启动再审;同时,人民法院或人民检察院都可以不依当事人意愿自行启动再审程序,强行燃起当事人已平息的纠纷。这种没有严格限制的再审制度导致在司法实践中出现频繁再审就成为必然。启动再审后,按照《民事诉讼法》的规定,再审案件一般依照原审程序进行审理。也就是说,原来是第一审审结的,再审时适用第一审普通程序进行审理(最高人民法院或上级人民法院提审的除外),经过再审后所作的判决、裁定,当事人不服可以上诉;原来是第二审审结的,再审时仍适用第二审程序进行审理,审理终结所作的裁判是终审裁判,当事人不得上诉。而由于当事人对原审法院的信任度本身就存有疑问,一旦再审判决对一方当事人不利就会上诉(原第一审审结的案件)或再次申诉,或到人大、政协上访,或由检察机关提出抗诉,甚至求助新闻媒体,大肆炒作。迫于种种压力,人民法院在现行审判监督制度和当事人反复申诉的情况下,不得不一次次启动审判监督程序,法院不仅耗费大量的人力、物力、财力,浪费有限的国家司法资源,而且使两审终审制度形同虚设。
(三)人民法院和人民检察院依职权启动再审干预了当事人依法行使处分权。由于我国民事审判监督程序受前苏联诉讼体制的影响,再审程序启动主体职权化严重,赋予了人民法院和人民检察院启动再审程序相当大的决定权,却忽视当事人的地位和作用,忽视了当事人的自由处分权。那怕是当事人不愿意提起再审,法院或检察院都可以自行启动再审程序,以国家公权力强行干预当事人的私权利,侵害了当事人的自由处分权。
二、对我国现行民事审判监督程序启动主体的理性反思及改革构想
如上所述,现行审判监督程序启动主体的多元化、职权化的弊端日渐凸显,严重影响了司法权威和终审裁判的稳定,因此,改革现行审判监督程序启动主体已迫在眉睫。近年来,国内学术界及司法实务界对改革审判监督程序启动主体的呼声日渐高涨。笔者认为,从既要维护司法权威、安定法院终审裁判的既判力,又能依法纠借,尊重当事人处分权,经济合理地利用司法资源原则方面出发,借鉴英美法系和大陆法系的立法精神,大胆改革民事审判监督程序启动主体:取消检察机关以抗诉方式启动民事再审程序的权力,确立以当事人申请再审为前提、人民法院审查的启动再审程序机制,严格限制人民法院依职权启动民事再审程序的权力。
(一)取消人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序的权力
我国法律规定,人民检察院是法律监督机关,有权对人民法院的民事审判活动进行法律监督。人民检察院对民事审判活动进行监督的主要方式是民事抗诉。抗诉是人民检察院对人民法院作出的已经发生法律效力的判决或裁定,认为有错误,依法提请人民法院重新审理的诉讼行为。我国民事抗诉制度的设计,是计划经济时代和纠问式诉讼方式时代的产物,但随着社会的进步和审判方式的改革,人民检察院提起抗诉启动再审违背了法律的公平性、正当性、合理性要求,从而导致“在司法实践中,民事抗诉权的行使已越来越背离民事诉讼的基本原理”。⑤具体表现在以下三个方面:
1、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序干预了人民法院独立审判权,违背了法律的正当性要求。我国《宪法》第一百二十六条规定了法院享有独立审判权,任何行政机关、团体、个人不得干涉;同时,根据《宪法》的规定,检察机关是国家的法律监督机关,它的职能应是站在国家的立场上维护国家权益和社会公共利益,保证国家法律的正确实施。它享有公权力,行使公权力,它对法院审判活动和适用法律情况的监督,“只能对法官个人的违法违纪行为实施监督,而不能将法官对案件的审理和裁判活动纳入其监督的范围”。⑥在法院作出终审判决后,由于人民检察院既不是民事案件一方当事人,也不参与案件的审理过程,从司法实践来看,人民检察院提出抗诉案件来源绝大多数是通过当事人申诉引起的,当事人反映的材料一般具有片面性,人民检察院以终审判决不当为由而采用强硬的手段(抗诉)要求法院再审,不仅破坏了二审终审制,而且是以检察权对法院独立审判权进行干预,成为比审判权更大的一种权力,违背了法律的正当性要求和法律的本意,且人民检察院提出抗诉的案件有部分最终没有得到法院的支持,严重损害了司法权威。如果检察机关发现个别案件确有错误,确实需要纠正的,可以通过内部提出检察建议予以解决,这样既能维护司法权威,又能解决检察机关在民事诉讼中尴尬的地位。
2、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序破坏民事案件当事人诉讼地位平等原则,违背了法律的公平性要求。人民检察院提出的抗诉一般是以一方当事人申诉为依托,而人民检察院为证明其抗诉理由成立,就有可能收集相关证据材料,为一方当事人代行举证责任;同时,在再审过程中,不管人民检察院是否派员出庭参加庭审活动,其往往对另一方当事人造成巨大的心理压力,特别是在现代诉辩审判方式下,在抗诉机关派员出庭,而另一方当事人文化素质较低、又没有诉讼代理人的案件,往往会使诉辩双方的诉讼地位倾向一方,严重破坏了民事诉讼当事人诉讼地位平等的原则,从而客观上造成了人民检察院站在一方当事人的立场上反对另一方当事人,以法律赋予的公权力谋取一方当事人的利益,违背了法律的公平性要求。
3、人民检察院以抗诉方式启动民事再审程序侵犯民事案件当事人处分权原则,造成司法资源浪费,违背了法律的合理性要求。民法属于私法范畴,当事人出于诉讼成本考虑,即使认为终审裁判有错,都不愿申请再审,如果检察院不顾当事人意愿而提出抗诉,那么,显违民法理论中当事人处分原则,且造成了不必要的重复劳动及司法源浪费,违背了法律的合理性要求。
(二)确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制
诉权是国民享有的一项基本权利。民事诉权是国民请求法院行使审判权解决民事纠纷或保护民事权益的权利。诉权行使所启动的是一个案件(或纠纷)的诉讼程序,一审程序、上诉程序和再审程序组成了一个案件(或纠纷)的诉讼程序。提起再审并不是诉权的再次行使。⑦可见申请再审不是必然引起再审的启动,具有或然性。实务中,频繁启动再审程序,应该说与我们将申请再审权利化的错误观念有关。⑧因此,根据审判监督程序的特殊性和规律性,确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制,既能充分尊重当事人处分原则、纠正确有错误的裁判,又能有效地克服诉讼秩序混乱和司法资源浪费的问题,实现司法公正,树立司法权威。具体体现在以下三个方面:
1、符合司法公正的要求。司法公正是以程序公正为基础,以实体公正为依归。裁判的权威性体现在裁判的最终性和不可争执性。当事人当初向法院起诉的有争议的法律关系一旦经法院终审裁判所确定,就意味着当事人和法院均受法院终审裁判的既判力所约束力,禁止当事人和法院就既判事项再行起诉和重复审判,同时,禁止除法院之外的任何权力中止其效力。对于生效裁判如果允许法院之外的外力而中止其效力,显然有违司法裁判的权威性和法律的统一性要求。但由于人的理性是有限的,而依据有限理性作出的任何一个判断都不能保证它是绝对正确的,如果对确有错误的裁判在一定范围内不能得到纠正,又显违司法公正的要求,因此,为了纠正错误司法裁判,法院再审制度才成为必要,并通过法院再审机制对司法裁判错误加以补救。然而,当事人申请再审已不属诉权的再次行使,启动再审是审判机关自身行使纠错的一种功能,应由有审判监督权的上一级人民法院行使。又由于民法属于私法范畴,民事诉讼活动应当遵循当事人处分原则, 当事人对生效裁判如果没有提出再审请求,表明当事人已自愿接受裁判的约束,因此,即使生效裁判确有错误,原则上,人民法院不应依职权启动再审程序。故确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制,既能很好地解决当事人处分权与法院审判权之间的矛盾,又能纠正确有错误的裁判,达到司法公正的目的,维护司法权威。
2、符合法院独立行使审判权的要求。申诉权是公民的宪法性权利。当事人申请再审,是指当事人对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书,认为有错误,向原审人民法院或上一级人民法院申请再次审理并加以改判的诉讼行为。民事诉讼法规定,当事人可以申请再审,其目的是使错误的裁判得以纠正,保障当事人的合法权益,是公民申诉权在民事诉讼中的延伸和发展。由于当事人申请再审并不是诉权的再次行使,而是引起再审程序的一种因素,其与当事人的起诉权和上诉权有着本质的区别,当事人申请再审不等于启动再审。因为审判权是法院或法官对案件进行审理和裁判的权力。从其具体权能上看,审判权可以分为调查权、传唤权、取证权、强制措施权、询问权、程序控制权等维护诉讼程序顺利进行或推动诉讼程序的权力。⑨审判权及其推动诉讼程序的权力当然及于审判监督程序。由于审判监督程序是一种非通常诉讼程序,是对生效的裁判的再次审理,其实质上是对法院终审制度的一种否定,因此,启动审判监督程序,除有权对审判进行监督的上级法院行使外,其他任何机关、团体、个人(包括当事人)都无权行使,否则是对审判权进行干涉。如果将当事人作为启动再审程序的单一主体,那么,即使法律规定当事人申请再审事由多么详尽,也就不可能排除一些当事人为个人目的而滥用甚至恶意利用这种权利,无理缠诉,更为甚者,一些当事人在生效案件进入执行程序后因涉及到切身利益的另行分配时,为了拖延执行就会不择手段申请再审,出现由当事人行使审判职能,使再审成为事实上的三审,一审、二审成为再审的预审阶段,使法院裁判的既判力处于不安定状态,二审终审制就不复存在,司法权威就会荡然无存。因此,欲保证法院终审裁判的权威,就必须通过国家审判权合理限制当事人的申诉权,合理限制再审程序的启动,由法院对启动审判监督程序的合法性进行审查,由人民法院决定是否启动再审程序就具有当然的必要性和正当性,使当事人申诉权与法院审判权找到平衡点。
3、符合当事人处分权原则和诉讼效益原则。我国《民事诉讼法》第十三条规定了当事人处分原则,“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”。处分原则作为我国民事诉讼的基本原则之一,贯穿于整个民事诉讼的全过程,这一原则理应得到法院的尊重。只要不涉及损害国家利益,社会公共利益和他人合法权益,民事诉讼当事人可以在私权范围内自由地处分自己的诉讼权利和实体权利。民事审判监督程序虽作为民事诉讼中的纠错程序,同样应当遵循这一原则。司法实践证明,随着国民法制观念和权利意识的逐步提高,国家法制建设逐步完善,审判方式改革的深入,当事人在民事诉讼中一般都能够较好地正确处分自己的实体权利和诉讼权利。同时,综观实行再审制度的国家,大多数是以当事人申请再审为启动再审程序的前提,因此,确立以当事人申请再审为前提、原审生效裁判的上一级人民法院审查启动再审程序的联动机制,具有以下功效:一是使当事人处分权得到充分尊重,使符合法律规定申请再审条件的案件当事人有权选择再审或不再审,避免法院依职权干预当事人处分权,浪费国家有限的司法资源,但最高人民法院审结的案件当事人不得申请再审,因为最高人民法院的裁判具有终局性和最高权威性,不容质疑;二是使不符合再审条件的案件不进入再审程序,避免当事人无理缠诉,无谓浪费诉讼资源;三是符合审判监督的要求,因为上级法院对下级法院具有监督职能,而原审法院不具有自我监督职能,且原审法院的法官因受外来的种种因素影响,难以处于中立地位审理,使当事人对原审法院作出的再审判决的公正性产生合理怀疑,容易造成当事人上诉或不断申诉、上访,增加诉讼成本,相反,当事人对上级法院作出的再审判决则相对较好,容易接受;四是容易保证法律适用的一致性和实现一次再审,因为上级法院整体素质相对高过下级法院,对法律的适用容易达到一致,能够避免因法律适用不一而导致当事人上诉或不断申诉、上访,增加诉讼成本。
(三)严格限制人民法院依职权启动再审的权力
现行《民事诉讼法》规定,人民法院发现生效的裁判“确有错误,认为需要再审”,就可以依职权启动再审程序。由于民事案件属私法范畴,当事人对自己的民事权利和诉讼权利享有完全处分权,因此,法院应当尊重当事人这一处分原则。裁判生效后,即使当事人认为裁判有错误,但未提出再审,即表明其承认该裁判的效力,双方的讼争已归于消灭,如果法院依职权启动再审,将使当事人之间的权利义务关系又重新处于不确定状态,明显是侵犯了当事人的处分权,同时不符合法院在诉讼中处于中立性和被动性的要求,因此,取消原审生效裁判人民法院依职权启动再审程序的权力,且在一般情况下,上级人民法院不得依职权启动再审程序,但有以下三种情形,上级人民法院得以依职权启动再审程序:1、涉及生效裁判结果或调解书严重损害国家利益或社会公共利益的民事案件;2、生效裁判或调解书损害第三方利益但当事人没有提出再审请求而第三方提出异议的民事案件;3、就同一法律事实或同一法律关系,存在两个相互矛盾的生效裁判文书或调解书而当事人没有提出再审请求的民事案件。因为人民法院作为国家的审判机关,维护国家利益和社会公共利益及公民的合法权益是法院的基本职能之一,启动再审亦是人民法院履行审判权的职责要求,当国家利益和社会公共利益受到严重侵害时,国家审判机关就有义务主动行使职权,保证国家利益和社会公共利益得到合理实现;同时,在案件当事人以合法形式损害第三人利益或对同一法律事实或同一法律关系出现相互矛盾的生效裁判文书时,法院得以依职权干预,以维护社会公平与正义。如出现第1、2种情形,由原生效裁判的上一级人民法院作为启动再审主体;如出现第3种情形,如生效裁判法律文书是由同一法院作出的,则由其上一级法院作为启动再审主体,如是由不同法院作出的,则由其共同上级人民法院作为启动再审主体。

参考文献:

①江伟:《民事诉讼法学》,北京:中央中央党校出版社,2003.5,P267;

②江伟:《民事诉讼法学》,北京:中央中央党校出版社,2003.5,P269;

③万鄂湘:“入世与我国的司法改革”,《诉讼法学》, 2001年第10期;

④华璞:“民事审判监督程序改革思考”,人民法院报,2001.05.07;

⑤江苏省高级人民法院研究室、审判监督庭:“关于民事抗诉制度若干法律问题的调查分析”;

⑥黄松有:“检察监督与审判独立”,载《法学研究》,2000年第四期第79页;

⑦邵明:“民事诉权释论”,中国诉讼法律网,2005.03.04;

⑧萨仁、李金锁:“谈民事审判监督程序的重新定位”,《人民司法》,2002年第二期第72页。