浙江省宁波市人民政府


关于印发宁波市露天矿山安全生产管理规定的通知



各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属单位：
　　现将《宁波市露天矿山安全生产管理规定》印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　二○○四年一月三十日



宁波市露天矿山安全生产管理规定



　　第一条　为了加强露天矿山的安全管理，规范露天矿山生产秩序，根据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》和《浙江省实施<中华人民共和国矿山安全法>办法》，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条　本规定适用于本市行政区域内非煤露天矿山（以下简称采石场）开采的安全生产管理。
　　第三条　县（市）、区人民政府应当加强对采石场安全生产工作的领导，督促有关部门依法履行安全生产监督管理职责。
　　采石场所在地镇（乡）人民政府或街道办事处应当根据实际，配备专（兼）职人员负责本行政区域内采石场的安全生产监督管理。
　　第四条　市和县（市）、区有关部门依照法律、法规的规定履行职责：
　　（一）安全生产监督管理部门负责本行政区域内采石场的安全生产综合监督管理；
　　（二）国土资源部门负责本行政区域内矿产资源的勘查、开发利用和保护的管理监督工作；
　　（三）公安部门负责本行政区域内采石场爆炸物品的安全管理监督工作；
　　（四）环境保护部门负责本行政区域内采石场环境保护管理监督工作；
　　（五）林业部门负责本行政区域内采石场林地使用和生态环境治理的管理监督工作。
　　第五条　新建采石场的年产量一般应当在20万吨以上。
　　单位和个人要求新建采石场的，应当先向当地县（市）、区国土资源（矿产资源）主管部门提出书面申请，由国土资源（矿产资源）主管部门牵头，联合安全生产监督管理、公安、环境保护、林业等部门，对拟建采石场的地点进行实地踏勘，并对开采后可能会对周边自然环境、居民、建筑物及重要设施造成的影响进行评估，联合提出可行性意见。
　　第六条　对经过实地踏勘认为可以新建采石场的，申请人应当提供《矿产资源开发利用方案》、《矿山建设项目劳动安全卫生专篇》、《开采矿产资源的环境影响评价报告》、《使用林地现状调查报告》或《使用林地可行性报告》等材料，按照审批权限，对依法属于市或县（市）、区审批的采石场，由国土资源（矿产资源）主管部门牵头，联合安全生产监督管理、公安、环境保护、林业等部门，对有关材料进行会审，出具书面的评审意见。对符合新建采石场条件的，再由申请人到有关部门办理相关证件。
　　现有的采石场在矿产资源有偿出让后，受让人应当提供前款规定的材料，方可从事采矿作业。
　　第七条　为工程建设配套新建的采矿点，采矿权人应当将工程建设项目的石料需要量、采矿点的开采期限、开采能力等情况向当地的安全生产监督管理部门备案。
　　第八条　采石场的法定代表人或主要负责人是本矿场安全生产的第一责任人，对本采石场的安全生产工作负有下列职责：
　　（一）建立、健全安全生产责任制度，制定和实施生产安全事故应急救援预案；
　　（二）组织制定安全生产规章制度和操作规程；
　　（三）保证本单位安全生产需要的设备、设施有效的正常运行；
　　（四）督促、检查本单位安全生产工作，及时消除事故隐患；
　　（五）发生生产安全事故应当及时、如实报告，并立即组织实施抢救工作。
　　第九条　采石场应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能。
　　未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
　　第十条　采石场的主要负责人、安全管理人员和特种作业人员必须按规定培训合格后，持证上岗。
　　采石场的安全管理人员必须专职。
　　第十一条　采石场的设备、设施必须符合国家标准或行业要求，进行经常性的维护、保养，并应当依法定期检测。维护、保养、检测应当作好记录，并由有关人员签名。
　　采石场机械设备外露的传动装置必须安装防护罩（防护栏）。
　　第十二条　采石场配电线路、电气设备的安装使用必须符合国家用电安全规范。安全保护装置应当依法定期检查、检测，确保可靠、有效。
　　第十三条　采石场必须为从业人员提供符合国家标准或行业标准的劳动防护用品，并教育、督促从业人员按规定使用。
　　进入作业现场的人员必须正确佩戴安全帽。
　　第十四条　采石场从业人员使用安全绳必须符合以下规定：
　　（一）在距离地面超过3米或坡度超过30度的台阶坡面上从事作业的人员，必须使用安全绳；
　　（二）安全绳必须拴在牢固地点，并在使用前认真检查；
　　（三）安全绳的安全系数不得小于5（承重400公斤），尾绳长度不得大于1米；
　　（四）放炮时安全绳必须收起；
　　（五）不得两人或两人以上同时使用一条安全绳。　
　　第十五条　采石场作业必须遵守自上而下开采的原则，严禁违反规定掏底开采作业和扩壶爆破作业。
　　逐步淘汰药壶爆破法作业。至2004年底止，所有采石场必须采用中深孔爆破法或浅眼爆破法（又称浅孔排炮不规则台阶开采法）作业。
　　第十六条　采石场采用中深孔爆破法作业的，在钻孔作业前，应当先对宕面进行观察，防止山体滑坡等事故的发生，确保作业安全。
　　采石场采用浅眼爆破法作业的，在钻孔作业前，应当先对宕面进行全面清理，将险石、危石、浮石等容易坠落的石块清除。从事排险作业时，同一宕面不得从事其他作业。
　　第十七条　采石场应当严格控制宕面开采的高度与坡度，禁止超高度超坡度开采。
　　采用中深孔爆破法开采的，台阶的高度一般控制在12米至18米之间，最高不得超过20米；采用浅眼爆破法开采的，台阶的高度一般控制在4米至6米之间。宕面开采坡度最大不超过75度。
　　遇暴雨、大雪等恶劣天气应当停止作业。在恢复作业前应当先对宕面进行检查，防止塌方、滑坡等事故发生。
　　第十八条　民用爆炸物品的购买、储存、运输、使用必须符国家有关规定，建立严格的安全管理制度。
　　第十九条　采石场的爆破作业必须由经过考核合格的爆破员担任。爆破员必须持有县（市）、区公安部门颁发的《爆破员作业证》。
　　爆破员从事中深孔爆破和浅眼爆破作业的，必须经过专门培训。
　　第二十条　爆破作业实行定时爆破制度，并应当明确警戒范围；在危险区的边界或通道上，应当设立警戒岗哨和标志。
　　爆破前应当发出信号，并采取相应的措施使危险区的人员及时撤至安全地点。信号分预告、爆破、解除警戒三种。
　　爆破结束15分钟后，方能进入现场检查，经确认爆破点安全后，才准许采石作业。
　　禁止在雷雨天、七级以上大风天、夜间和雾天进行爆破作业。
　　第二十一条　爆破时所有人员必须撤至个别飞石最小安全距离外，个别飞石最小安全距离分别为：
　　（一）中深孔爆破最小安全距离按设计要求确定，但不得小于200米；
　　（二）浅眼爆破法最小安全距离为300米；
　　（三）破碎大块岩矿采用裸露药包爆破法的，最小安全距离为400米。
　　第二十二条　采石场采用中深孔爆破作业的，应当编制爆破设计书；采用浅眼爆破作业的，应当编制爆破说明书。爆破作业应当按照爆破设计书或爆破说明书进行。
　　采石场应当将爆破设计书或爆破说明书向当地的安全生产监督管理部门及公安部门备案；实行循环爆破作业的，采石场应当在第一次爆破作业时将爆破设计书或爆破说明书备案。
　　采石场采用中深孔爆破作业的，一次爆破炸药用量一般控制在2000公斤以下。
　　第二十三条　采石场进行大型爆破作业，应当事先将爆破作业方案报县以上安全生产监督管理部门部门批准，并征得所在地县或市公安部门同意后，方准爆破作业。大型爆破作业的定义按照《大爆破安全规程》（GB13533-92）的有关规定执行。
　　第二十四条　逐步推广应用导爆管、延迟雷管等新火工用品，减少导火线、纸雷管等使用量。
　　爆破应当采用“导火线―纸雷管―导爆管―延迟雷管（纸雷管）―炸药”的起爆模式，不得采用先点燃导火线后装炸药的作业方式。在破碎大块岩矿时，应当采用“导爆管串联，一次点火”的起爆模式，逐步淘汰人工逐一点燃导火线的作业方式。
　　第二十五条　采石场发生人员伤亡事故，应当保护好现场并迅速组织抢救，防止事故扩大，并立即报告县级安全生产监督管理部门和镇（乡）人民政府或街道办事处。
　　第二十六条　采石场及其有关人员违反本规定的，按照有关法律、法规、规章的规定予以处罚。
　　第二十七条　矿山安全生产监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，依法给予行政处分。
　　第二十八条　本规定自2004年3月1日起施行。



浅析国际损害责任的法理基础和归责原则

北京农学院政法系
20381（3）班
邓宝杰


科学技术的飞速发展使得人类利用自然和改造自然的能力不断增强，进而为人类活动开辟了更为广阔的领域。但在这些活动给人类带来巨大利益的同时，我们也看到其潜在的危害性正日益突显出来。某些在国际法上未加禁止的人类活动对他国的资源、财产和人类建康造成损害的事件时有发生。因此，一系列围绕着这种“国际法上不加禁止行为”所造成的损害的责任问题，引起了法学界长期的争论。对从事此种国际法上不加禁止行为而造成的损害，行为国应否承担责任？承担这一责任的法理基础是什么？损害责任如何适用？各派学者对此各抒己见，莫衷一是。对此，笔者仅就所知，也谈一些自己的看法。

一、国际损害责任概述

“国际法主体在从事国际法不加禁止的活动造成损害时应承担国际责任”这一原则已被广泛接受，并已成为一些条约或公约的法律原则。根据不同的视角，学者对这一责任有不同的叫法：“国际损害责任”、“合法活动造成域外损害的国际责任”、“国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任”。通过近几十年来的发展和国际实践，这一法律原则已被广泛接受，国际损害责任制度已经作为传统国家责任制度的补充和发展，被逐渐确立起来了。[1]
关于损害责任的性质，虽然存有争论，但在国内也基本达成了共识。即损害责任并非独立于国家责任之外，而是根据其责任的特殊性将其与国家责任并列于国际法律责任之中，其与国家责任的内容相辅相成，互不对立。可见损害责任与国家责任是紧密联系的。但同时，损害责任的特殊性又使其并行于传统的国家责任。
在此，为了下文对损害责任法理基础的分析，我们有必要对这两种责任作一下比较，并从分析国际责任的法理基础入手，初步对损害责任承担的法理基础进行一下思考。
在传统的国家责任中，国际承担责任的法理基础是国家行为的不法性或不当性，一般表现为一国对其所负国际义务的违反。因此，违反了国际义务的行为则可以过错作为国家承担责任的判断标准。从而只要某种行为或不行为得归因于一国，且该行为或不行为违背了该国的一项现行国际义务，即招致该国的国家责任。承担国家责任的不当行为可分为两类：即国际不法行为和国际罪行[2]，这主要是从其行为所侵犯社会利益的大小来划分的。国际罪行指违反了对于保护国际社会的根本利益至关重要，一致公认违背其便构成犯罪的国际义务的国际不当行为。而国际不法行为是尚未构成犯罪的国际不当行为。
那么在损害责任中，是否也能以其“行为的不法性或不当性”作为承担责任的法理基础呢？
我们知道，损害责任是指国际法主体从事国际法不加禁止的行为而给他国造成损害性后果所承担的赔偿责任。根据国际法委员会《国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案》第一条之规定：“本款适用于：a，国际法未加禁止的含有通过其物质后果引起重大跨界损害活动和b，国际法未加禁止的不含有（a）所指之风险，但仍引起该损害活动的其他活动。” [3]由此，从事此类活动前提本身并没有违反国际法或是存在不法性，这便很难说其行为主体对损害结果的发生存在过错。单纯从事这类活动非但不加禁止，甚至是国家加以鼓励的行为，而只有当国家从事此类活动发生域外损害的事实时，才产生责任。由此观之，行为的不法性很难成为损害责任之法理基础。

二、损害责任制度的法理基础分析

损害责任制度的法理基础是什么？这是国际法学界一个长期争论不休的核心问题。有些学者主张损害责任的法理基础是违反国际义务，有些学者则认为应以严格损害责任原则作为其法理基础。
目前在这几种较有影响的解释当中，“严格责任原则”一说似乎更占些优势，而且已经被大多数学者所接受。但笔者认为，这些原则虽然不无道理，但把这些作为责任承担的法理基础的做法却实不敢苟同。从一般逻辑分析，我们从法理基础入手，继而确立责任，然后才探讨怎样承担责任的问题。比如，在传统国家责任中，其法理基础是行为的不法性，因而确立了以过错为判断标准的国家责任，然后才分析出基于过错责任的归责原则来承担此项责任。但把严格责任原则作为一项责任承担的法理基础的说法在逻辑上就存在为问题。假使，在损害责任制度中，严格责任原则当然的成为其法理基础，其之后的逻辑中就会出现循环论证的错误。究竟是因为其前提是严格责任原则的法理基础，才导致国家承担以严格责任为归责原则的法律责任，还是因为想要使国家承担严格赔偿责任，才有意把这一后果提前作为责任承担的法理基础加以规定的？这样的说法似乎很难令人信服，以结果作为前提的论证也有欠科学。
因而对于损害责任的法理基础，我们应进行更深一层次的探讨。王铁崖教授的一番评述似乎能给我们一些启发，“在赔偿问题上，对责任基础始终不能达成共识，其分歧的要点是：责任是因行为而产生，还是因后果产生。如以其行为作为基础，则必须证明行为国的行为有过失，它才对损害的后果承担赔偿责任；如以后果为基础，则行为国承担严格赔偿责任……”[4]即长期以来，我们对于责任的法理基础的争论都仅限于责任产生于行为亦或是结果的领域，而对责任承担另一相对独立但却至关重要的因素——主体的特殊性，却很少有考虑。
法理学者周永坤在比较了诸多法律责任的概念并指出其各自的缺陷后，自行定义了法律责任，即“由于违反了法定义务及契约义务或不当行使法定权利、权力，法律迫使行为人或其关系人所处的受制裁、强制和给他人以补救（赔偿、补偿）的必为状态”。[5]但即使是这样一个作者认为比较全面地阐述了法律责任的概念，仍不能包含法律责任的全部内容。于是，作者接着补充道：“一般而言，法律责任并生于违法，但有许多在法律有规定的情况下，对由于合法行为造成的损害也应承担法律责任。例如：1964年《苏俄民法典》第444条之规定：‘在法律有规定的情况下，由于合法行为造成的损害应予赔偿。’英国1973年《土地补偿法》规定：‘对合法的侵害行为予以补偿……’等。”[6]
由此我们可以分析出，在确定归责基础也即确立法律责任的理由时，要从主体和行为两方面因素加以综合考虑，而不能仅限于行为及其后果这一个方面。有学者把法律责任的归责基础分为与责任主体行为有关的归责基础和与责任主体行为无关的归责基础是很有道理的。与责任主体行为有关的归责基础，即指传统的要素：行为，心理状态，因果关系和损害事实等。而与责任主体行为无关的归责基础则主要包括古代的因思想而获罪的情况和现代的因主体所处的特殊事实状态而须承担责任这两种情况。前者已随社会文明的进步而被扬弃。相反，后者则随着文明的进步，出现了更多的适用情形，而且随着文明的进一步发展，肯定还将出现新的因主体处于特殊事实状态而承担责任的情形。也正因为这一方面正处在不断发展之中才使得我们很难就这些特殊事实状态作以一一穷尽的列举。我们仅能就现阶段的情况作一不周延的概括，即这些“主体所处的特殊事实状态”主要包括：1.因行为人存在某种关系而承担连带责任或替代责任之情形；2.行为人与损害行为存在某种利益关系之情形；3.行为人与致损物件存在某种利益关系之情形；4.法律规定的其他事实。
主体只要处于上述事实状态，即构成归责之法理基础，得要求其承担法律责任，而不必再考虑行为和过错的相关因素。在国际法上，国际法主体所实施的国际法不加禁止行为显然是于其自身有利的。因此，一旦发生损害事实，无论从其主体与致损行为或是与其致害物件之间分析，都是存在利益关系的，这就足以使该国际法主体处于法律规定之特殊事实状态下，并据此承担损害责任，而不必再考虑其主观上有无过错。而这一法理基础的确立也反映了适用严格责任归责原则的要求，即客观上法律必须对适用严格责任的情形加以明确规定。当然，这对于国际立法来说，无疑是一项艰巨的任务。
以上主要分析了国际法主体处于某种事实状态可以作为损害责任的法理基础。但笔者同时认为，作为一项责任制度的法理基础，无论是学者所主张的违反国际义务还是笔者所述之主体所处之特殊事实状态，都无法单独解释和处理当今不断出现的损害事件及其赔偿问题。这就需要我们对这些法理基础加以综合分析，为责任的承担做好充分的前提准备。在此，笔者认为应从违反国际义务，主体所处之特殊事实状态以及损害事实这三个方面综合分析把握损害责任制度的法理基础，并根据法理基础的不同，确立责任承担的不同归责原则。

1.违反国际义务的损害责任法理基础以及过错责任原则的适用

从法理上看，责任是行为人违反一定义务而必须承担的法律后果。国际责任是以国际义务的存在为前提的，无义务则一般无责任。因此责任往往又被称为“第二性义务。”义务与权利相对应，权利的实现即义务的履行，责任的存在不仅督促了义务的履行，同时保证了权利人权利的实现。任何主权国家都享有在其领土主权范围内从事各种活动的权利的自由，但这种权利的行使并不是无限的，而是要“服从于预防重大跨界损害的风险或是将其减至最小程度的义务，以及对其他相邻国家负有的任何特定义务。”[7]因此，任何国家在行使其自身权利的同时，必须承担不损害他国利益的消极义务。当国家违反了这一义务并对他国造成损害性后果时，则应该承担损害责任，使受害国的利益得以保护。
在国家责任领域，国际义务大多是建立在国际条约的基础上，以多边或双边条约等形式出现。但损害责任制度中，并不存在对应义务。或言之，损害责任对应的义务有别于国际不法行为的直接的积极义务，损害责任的义务是消极的派生义务。也正是因为如此，仅存在对此类义务的违反，而未造成损害的情况下，相应国家无权要求行为国承担损害责任。
根据相关国际立法，具体来说，此类义务主要包括：1.承担国际合作之义务；2.采取必要预防措施之义务；3.预先通知之义务；4.“权力不得滥用”义务，抑或称之为遵循“使用自己财产不得妨碍别人财产”的古老法谚的义务。
在具体归责上，笔者认为，即使违反的是上述消极的派生的义务，也足以证明该国际法主体在行为时主观上存在着某种过失，或者是过于自信或者是疏忽大意导致了损害结果的发生或损害结果的扩大。因而，在此应适用过错责任原则归责。那么在行为主体违反消极义务但并未造成损害时是否也适用过错责任原则，要求行为国承担责任呢？笔者认为，违反消极义务和违反积极义务虽都可推定行为人主观上存在过错，但这两种行为和过错却存在本质的不同。直接违反积极义务的行为本身具有不法性，违反消极义务的行为却是国际法上不加禁止的，本身并不具有不法性，只有当越境损害结果发生时，国家才承担责任。过错责任原则的适用，只有主体主观上具有过错才能归责于它，而并非只要存在主观上的过错，就可归责于该行为主体。过错因素是适用过错责任原则进行归责的必要条件，而非充分条件。
如前所述，损害责任的发生存在风险，因而难以预计。国际义务的违反作为损害责任的一项法理基础虽然解释了国家为什么有责任预防损害结果的发生以及努力避免损害结果的发生，尽到对其他国家的谨慎和注意的义务。但它却难以解释由于风险的因素，即使行为国尽到了合理的注意和谨慎义务，即不存在违反消极义务的情况下，如果造成了损害结果，按照国际法规定，该行为国仍应承担损害责任的问题，这也就决定了，违反国际义务是并且只能是国际损害责任的一项法理基础。

2.责任主体处于特定事实状态的法理基础以及严格责任原则的适用

前面已经谈到，责任主体处于特定事实状态，这本身就表明了主体的特殊性和责任上的特殊性，只要主体处于某种法定特殊状态，即构成损害责任的法理基础。一旦损害发生，基于这种事实状态即可要求行为国承担责任，而不必再考虑行为及过错的相关因素。在国际环境损害事件上行为国明显存在与致害行为之间的利益关系，应承担损害责任。而在国际空间实体造成损害的事件上，行为国则明显的存在与致害物件之间的利益关系，因而应承担责任。
主体特定事实状态的法理基础的确立，其好处在于简化了责任承担要件的论证过程，也不必考虑行为及过错的因素。一旦有相应的损害发生，而行为主体又处于既定特殊的事实状态，即可产生责任。而同时，这也对国际立法提出了要求，即主体特定事实状态中的各种情形必须是法律事先明定的，否则不得据此法理基础要求行为主体承担损害责任。
在具体归责上，显而易见，只要“主体+行为结果”即构成责任应适用严格责任的归责原则。即损害发生以后，有关责任的确立并不需考虑过错的因素。但这里值得注意的事，“严格责任”与绝对的“无过错责任”是不一样的，“严格责任”并非一个一成不变的概念，因为这一概念涉及各种不同程度的严格性。因而我们“应当建立某些机制或因素来限制或缓和其严格性，使其成为一种有助于损害责任制度的足够灵活的手段。”这是国际法委员会现任特别报告员巴尔沃教授的意见，这的确不失为适用严格责任原则进行归责的一种较好的方法。
严格责任原则的适用要求必须以法律有明确的规定为前提，这也是其法理基础的一般要求。那么，当一国行为并未违反国际义务，却造成了相应的损害后果，而又无国际条约或公约加以规定的情况下，即不能适用严格责任归责原则，又不存在过错的情况下，行为国应否承担责任？其法理基础又是什么？这是我们需要继续思考的问题。

3.损害事实作为法理基础以及公平责任原则的适用

如上所述，当行为主体并未违反国际义务，而国际法上又未对其主体因所处之特定的事实状态而须承担责任加以明文规定的情况下，行为主体是否要承担损害责任？又怎样承担？
笔者认为，在这里需要引入民法中的公平责任原则进行解释。公平责任，又称为衡平责任，是指在当事人双方对造成损害均不存在过错，又无法定适用严格责任之规定的情况下，根据公平观念，考虑当事人双方财产状况等相关因素，责令行为方对受害方予以适当补偿的责任原则。公平责任确立的核心乃是作为法的一般价值的公平理念，因而它不是重在对行为人责任的追究上，更多的它是在追求一种衡平状态，使得不幸损害得以合理分担，使得受害方在一定程度上得到补偿。
使用公平责任原则归责的情形，应该是仅限于在很少的一部分国际法上未规定的领域内发生的损害事件。而其归责的法理基础就是该损害事实的发生。即只要发生一定的损害事实，却找不到相应可以使用的国际法规范来确定行为国的责任，则可以基于公平理念要求行为国合理分担受害国的损失。由于在这种情况下行为国本身并无过错，所以在具体承担责任过程中也要适当考虑行为国的具体情况以及把损失的补偿限于直接经济损失的范围内。适用公平责任，受害国不得主张精神损害赔偿。而且对于只造成间接或轻微的损害或影响的活动受害国要负一定的容忍义务。
还有在对越境损害性后果的赔偿问题上，确认行为国承担赔偿范围的大小，在《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》第三章第22条有明确具体的规定，其规定也主要是从公平责任原则出发，分析有关损害赔偿问题各个方面的因素，来确定是否应承担责任以及承担责任范围的大小。