论军产房买卖的法律适用及其合同效力/臧恩富

辽宁壹品律师事务所律师 臧恩富

引言：近年来，利用军队享有使用权的土地进行房地产开发然后以出卖军产房使用权给地方居民居住的现象时有发生，因部队转业人员出售军产房使用权而引发的纠纷也有发生，这类涉及军产房买卖合同的纠纷如何适用法律，如何认定合同的效力，不但在律师之间存在争议，不同法院不同法官之间也有不同看法，军产房买卖的有效性和安全稳定性缺乏透明有效的法律保障。在这类纠纷中，如何适用法律以及如何认定军产房买卖的合同的效力成为争议的焦点和难点。本文拟对军产房买卖的法律适用与合同效力基于本人办理实际案件的理解和体会加以研究和阐述，以供从事学术研究和代理相关案件的律师参考。

一、 军产房的法律界定

军产房是指军队享有房屋所有权（即产权）的房屋。依据中华人民共和国建设部房地产业司、中国人民解放军总后勤部基建营房部印发的《城镇驻军营房产权转移和房屋现状变更登记实施细则》第八条的规定：军队房屋产权属军委、总部，所有权性质属军产，“产权单位”填总后勤部。其营房变更登记委托住用单位（即产权管理单位）全权办理，使用住用单位印章，但必须按《中国人民解放军房地产管理条例》规定的房地产转移、变更批准权限，持有总后勤部或各军区、军兵种、国防科工委等大单位的批件。不符合上述规定的，产权转移无效，并不得进行营房变更登记。同时依据《军队房地产开发管理暂行条例》第十五条的规定：利用军队房地产开发，不论数量多少，一律报总后勤部审批。《军队现有住房出售管理办法》（总后勤部[1999]后营字第530号印发）第四条规定： 出售军队现有住房，必须经军区级单位审查并报总后勤部批准，由售房单位组织实施。综合上述军队房地产管理规定，军产房的产权单位是总后勤部，军队产权房屋向地方转让，必须取得总后勤部的审批，否则无权转让，转让无效。


二、 军产房买卖的法律适用

军产房的法律适用问题是解决军产房纠纷的焦点和难点。原因是，关于军产房的相关法律规定主要是由中央军委或其总后勤部规定的，如：

1、《中国人民解放军房地产管理条例》（１９９０年４月２０日中华人民共和国中央军事委员会发布，自发布之日起施行）；
2、《军队房地产开发管理暂行规定》【实施时间】1992-12-01【颁布单位】中国人民解放军总后勤部；
3、《军队现有住房出售管理办法》(总后勤部[1999]后营字第530号印发)
4、《总参谋部、总政治部、总后勤部关于利用军队房地产开发经营有关问题的通知》、
5、《中华人民共和国建设部房地产业司、中国人民解放军总后勤部基建营房部关于印发《城镇驻军营房产权转移和房屋现状变更登记实施细则》的通知》

以上这些规定在互联网上可以搜索到相关原文，但如何看待这些规定对于军产房向地方转让的合同的效力的影响却是一个有争议的问题，产生争议的根本原因是对于如何认定中央军委及其总后勤部的规定对于军产房买卖合同效力的影响缺乏明确的法律规定。因为依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）款的规定，“违反法律、行政法规的强制性规定”的合法无效。而依据《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法）的规定，法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权（见《立法法》第七条）。而行政法规则由国务院根据宪法和法律，制定行政法规（见《立法法》第五十六条第一款）。中央军委及其总后勤部关于军产房的规定不是法律，也不是行政法规，与合同法关于合同效力的规定对应不上。使得中央军委及其总后勤部关于军产房的规定对于合同效力的影响没有直接的法律规定。这是产生军产房法律适用及军产房买卖合同效力争议的根源所在。中央军委及其总后勤部关于军产房的规定依据《立法法》的规定，应属于军事法规和军事规章。而依据《立法法》的规定：军事法规、军事规章在武装力量内部实施。因军产房买卖即涉及军事力量内部，又涉及军事力量外部的地方军产房购买人，此事如何适用军事法规、军事规章以及如何认定军事法规、军事规章与合同效力的关系仍然没有明确的法律规定。所以为了解决涉及到军队与地方法律关系的军产房买卖的法律适用及其效力，迫切需要通过法律或中央军事委员会与国务院联合发文的形式明确军产房向地方转让时的法律适用与合同效力问题。

对于中央军军事委员会及其各总部、军兵种、军区的立法权及其所立规范的效力，依据《立法法》第九十三条规定：中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规。中央军事委员会各总部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内，制定军事规章。军事法规、军事规章在武装力量内部实施。军事法规、军事规章的制定、修改和废止办法，由中央军事委员会依照本法规定的原则规定。


三、 军产房向地方购买者转让的合同效力分析

依据《中国人民解放军房地产管理条例》第十条第（一）款的规定：不论数量多少，凡军队房地产同地方有偿转让的，房地产的转移变更由总后勤部审批。另依据中华人民共和国建设部房地产业司中国人民解放军总后勤部基建营房部关于印发的《城镇驻军营房产权转移和房屋现状变更登记实施细则》第八条的规定：军队房屋产权属军委、总部，所有权性质属军产，“产权单位”填总后勤部。其营房变更登记委托住用单位（即产权管理单位）全权办理，使用住用单位印章，但必须按《中国人民解放军房地产管理条例》规定的房地产转移、变更批准权限，持有总后勤部或各军区、军兵种、国防科工委等大单位的批件。不符合上述规定的，产权转移无效，并不得进行营房变更登记。同时依据《军队房地产开发管理暂行条例》第十五条的规定：利用军队房地产开发，不论数量多少，一律报总后勤部审批。《军队现有住房出售管理办法》（总后勤部[1999]后营字第530号印发）第四条规定： 出售军队现有住房，必须经军区级单位审查并报总后勤部批准，由售房单位组织实施。综合上述军队房地产管理规定，军产房的产权单位是总后勤部，军队产权房屋向地方转让，必须取得总后勤部的审批，否则无权转让，转让无效。

具体到判决中的法律适用，笔者的意见是应适用合同法第五十一条的规定：即“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。即军产房向地方转让，依军事法规和军事规章的规定，应经过总后勤部审批同意。军产房买卖之前经过总后勤部审批同意或争议起诉到法院前经过总后勤部追认的，法院应认定为有权处分，军产房买卖合同有效。否则应按无权处分认定处理，即，应依《合同法》第51条的规定按无效合同处理。



四、 买卖军产房居住权或永久使用权的说法的法律性质及合同效力分析


现实生活中涉及的军产房买卖往往以出售军产房使权或居住权，由出售军产房一方向地方购房者出具营房居住证的变通方式进行，如何看待和评价买卖军产房居住权或永久使用权的说法的法律性质及合同效力，是一个值得研究和应由有立法权的权威部门尽早明确的问题。笔者认为买卖军产房居住权或永久使用权的说法的法律性质实质是房屋所有权的买卖，如无总后勤部审批，有关买卖或转让合同也是无效的。具体理由阐述如下：

1、《中国人民解放军房地产管理条例》第十条第（一）款的规定：不论数量多少，凡军队房地产同地方有偿转让的，房地产的转移变更由总后勤部审批。该条例中的房地产转让包括了所谓的永久使用权的转让，也就是说，即使以永久使用权的名义向地方转让房地产，也必须经过总后勤部的审批。

2、从法律的角度讲，除了地方国有福利分房中的房屋允许转让使用权（其实质是房屋租赁权的有偿转让）外，其他房屋买卖中并没有房屋使用权买卖这个法律概念，以买卖军产房居住权或永久使用权的名义所进行的军产房买卖，其法律关系的实质要么是房屋转租的关系，要么是房屋买卖的关系，使用权买卖的法律本质是承租权的有偿转让，而依据合同法第二百一十四条的规定，租赁期限不得超过二十年，超过部分无效。出卖房屋的永久使用权其本质是租赁权的无限期转让，这与合法同中关于租赁合同的期限不得超过二十年相违背，是无效的，不可行的。

3、军产房的买卖合同也是合同，依法应适用《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）关于买卖合同的规定。依据合同法第一百三十条的规定：“买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”第一百三十二条第一款规定：“出卖的标的物，应当属于出卖人所有或者出卖人有权处分”。第一百三十五条规定：“出卖人应当履行向买受人交付标的物或者交付提取标的物的单证，并转移标的物的所有权的义务。”即依据合同法关于买卖合同的规定，作为军产房的卖方的主要义务是交付房屋并移转房屋的所有权，虽然有的军产房买卖合同中规定只办理军产住房证，但这样的规定并不能排除军产房的卖方依合同法应承担的卖方的法定义务，即转让军产房所有权的义务。

综上所述，买卖军产房居住权或永久使用权的说法的法律性质实质是房屋所有权的买卖，如无总后勤部审批，有关买卖或转让合同也是无效的。

五、评论及建议

依据《中国人民解放军房地产管理条例》第三十四条第（二）款的规定：“对于越权擅自处理军队房地产的单位，没收其全部收入，擅自处理的房地产应全部收回，并给予主管负责人或直接责任者行政处分。”也就是说，对于违规的军产房买卖，购买军产房的一方当事人可能面临失去所购房屋又得不到补偿的不良后果。而购买房屋对于绝大多数地方居民来说又是一生中最大的一笔支出，所以军产房买卖对于购房者来说事关重大。
财政部


财政部关于做好药品监督管理体制改革有关财务管理和经费保障工作的意见
财政部
财社(2001)6号




各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、新疆生产建设兵团财务局：
为了贯彻落实《国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》（国发〔2000〕10号）精神，现就做好药品监督管理体制改革有关财务管理和经费保障工作提出如下意见：
一、按照省级机构编制管理部门下达的编制，合理安排人员经费及有关经费
按照国务院国发〔2000〕10号文件关于省以下药品监督管理系统人员编制的审批权限上收到省一级，由省级机构编制管理部门在中央核定的省以下各级政府机关行政编制总额内调剂，统一下达；省级财政管理部门根据药品监督管理工作的需要，将人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费纳入省级财政预算，统一核定和拨付，予以保障的规定，各省级财政部门要按照人员经费定额和业务经费定额，根据省级编制管理部门统一下达编制内的实有人员和机构，合理安排人员经费及相关经费，保障药品监督管理部门开展工作的正常需要。
二、做好经费指标和国有资产的划转工作
省级财政部门要根据省级编制部门核定的人员编制和省以下药政、药检、医药管理等机构现有人员及其开支等情况，合理确定人员经费、业务经费、装备经费等预算指标上划基数，并全部上划到省级财政，分别列入行政经费和药品监督管理事业费。上述部门和单位现有的国有资产全部上划到省级药品监督管理部门统一管理。在资产的划转过程中，省级财政部门要会同药品监督管理部门统一组织，认真开展清产核资，摸清上述部门和单位现有的资产占用情况，防止国有资产流失。
省以下政企合一的医药公司及有关部门现有的人员、经费及其国有资产，按照履行药品监督管理职能的实际人数和经费预算数，以及国有资产的实际占用数或一定比例，上划到省级药品监督管理部门。具体办法由省级财政部门商省级药品监督管理等部门研究提出意见，报省级人民政府确定。药品监督管理体制改革后，省以下药品监督管理部门国有资产的日常管理工作，由省级药品监督管理部门负责。涉及国有资产的无偿划转、有偿转让、非经营性资产转经营性资产、产权变更等事宜，由省级药品监督管理部门负责统一报省级财政审批。
在合理上划省以下现有人员及其经费基础上，如果省级机构编制部门下达的编制出现空缺，由省级药品监督管理部门商省级人事、财政部门根据工作需要，在市（地）县级机构改革分流人员中经考核择优选用一部分，经费基数同时上划；通过社会公开招聘和从大专毕业生中考试录用一部分，所需经费由省级财政部门根据人员配备情况，逐步安排到位。
三、加强行政事业性收费和罚没收入管理
药品监督管理部门及其直属机构取得的行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理。县、地市药品监督管理部门及其直属机构取得的上述收入，要逐级上缴到省级药品监督管理部门，由省级药品监督管理部门统一上缴省级国库或省级财政预算外资金专户，与预算内财政拨款统筹安排使用；省级财政部门应按有关规定安排相应的经费，保证药品监督工作的开展。涉及中央财政收入部分，由省级国库或省级财政预算外资金专户直接上缴中央国库或中央财政预算外资金专户。纳入财政预算外资金专户的收费收入，要及时返还省级药品监督管理部门，专项用于行政执法和技术执法装备的配备。
省级财政部门要按照预算内外资金统一管理的原则，核定药品监督管理部门及直属机构的年度经费预算，统一核付到省级药品监督管理部门，由省级药品监督管理部门负责管理。
四、安排药品监督管理工作所需经费的几项要求
（一）药品监督管理部门及直属机构的人员经费，要按照编制内实有人数和国家规定的工资、补贴标准核拨；公用经费按照当地财政预算定额核定。
（二）药品监督执法等专项业务经费根据工作任务合理安排；对大案、要案所需办案经费要重点保证，实行专项报批，专项安排。
（三）省级财政、药品监督管理部门要根据药品监督管理部门及其直属机构的工作需要，科学制定装备配备标准，逐步配备到位。对药品监督工作中打假办案急需的通讯设备、交通工具等经费要优先安排。
（四）改革现行药品抽验机制。各级药品监督管理部门实施药品抽验不得收费。由中央统一组织的药品抽验任务，所需经费由中央财政安排；由地方组织的药品抽验任务，由省级财政安排。
（五）药品监督管理部门及其直属机构的基础设施建设应纳入本地区的社会发展计划，实行统一规划和管理。属于政府安排的药品监督事业预算内基本建设项目，要按照基本建设项目规定的程序审核批准。
五、加强管理，严格监督
（一）省级财政部门要提高对省以下药品监督管理体制改革重要意义的认识，妥善解决垂直管理和经费指标划转以及编制安排中出现的实际问题，增强服务意识，提高工作效率，按照工作进度，及时、足额拨付药品监督管理经费。
（二）省级财政部门和药品监督管理部门要按照国家有关法律、法规和财经制度的要求，各司其职，各负其责，加强对药品监督事业财政拨款和预算外资金分配使用过程的监督管理，提高资金使用效益。
（三）药品监督管理部门及其直属机构应严格执行财政部颁布的《行政单位财务规则》、《行政单位会计制度》和《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》、《事业单位会计制度》，严格按照财政部门确定的开支范围和标准使用各项财政资金。对超范围、超标准、超定额资金，财政不予安排。
（四）省级财政部门要与药品监督管理部门密切配合，共同做好应上缴财政预算外资金专户和国库的行政事业性收费收入和罚没收入上缴工作。做到应收尽收，应缴尽缴，严禁挪用截留。
（五）对违反规定挤占、挪用、截留财政资金的部门、单位和个人，按有关规定严肃查处。


2001年2月16日