河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知
河南省人民政府办公厅
河南省人民政府办公厅关于印发河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法的通知
豫政办 〔2009〕124号
各市、县人民政府,省人民政府各部门:
《河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法》已经省政府同意,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。
河南省人民政府办公厅
二○○九年七月二十二日
河南省城乡建设用地增减挂钩试点暂行办法
第一章 总则
第一条为进一步加强和规范城乡建设用地增减挂钩试点工作,根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)精神和国家有关城乡建设用地增减挂钩试点工作的规定,结合我省实际,制定本办法。
第二条本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧区)和拟用于城镇建设的地块(即建新区)共同组成拆旧建新项目区(以下简称项目区),通过拆旧建新和土地整理复垦等措施,实现项目区内增加耕地有效面积,提高耕地质量;在确保建设用地总量不增加的前提下,实现节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。
第三条挂钩试点工作应以科学发展观为统领,以保护耕地、保障农民土地权益为出发点,以改善农村生产生活条件、统筹城乡发展、全面建设小康社会为目标,以优化用地结构和节约集约用地为重点。具体遵循以下原则:
(一)按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的总体要求,对省定产业集聚区和省重点项目优先安排挂钩试点。(二)以规划统筹试点工作,依据土地利用总体规划和村镇规划,与土地综合整治、农业综合开发、农村住房建设、村庄改造和农村危房改造、农民进城购房等涉农政策措施相结合,引导调整城乡用地结构,优化农村建设用地布局,依据有关建设标准加强农村居民安置点公共服务设施和基础设施建设,推进土地节约集约利用,促进城乡协调发展。(三)以挂钩周转指标安排项目区建新拆旧规模,调控实施进度,考核计划目标完成情况。(四)以项目区实施为核心,实行行政区域和项目区建新拆旧双层审批、考核和管理,确保项目区实施后有效增加耕地面积,提高耕地质量,建设用地总量不突破原有规模。(五)因地制宜,统筹安排,零拆整建,先易后难,突出重点,分步实施。(六)尊重群众意愿,不损害群众权益。(七)以城带乡、以工促农,通过开展挂钩试点工作,改善农民生产生活条件,促进农业适度规模经营和农村集体经济发展。
第四条省国土资源厅负责全省挂钩试点工作的总体部署和组织管理;试点省辖市、县(市、区)国土资源部门负责本行政区域内试点工作的具体组织实施。挂钩试点工作应当由省辖市、县(市、区)政府组织协调,相关部门协同配合,共同推进。
第五条挂钩试点工作涉及的土地,必须统一纳入项目区,按项目区整体申报审批。在项目区内,鼓励土地权属单位在“依法、自愿、有偿、规范”的前提下,遵循同类土地等价交换的原则,交换土地的权属变更结果依照法定程序办理土地变更登记,合理进行土地调整、互换和补偿。
第六条挂钩试点工作实行行政区域和项目区双层管理,以项目区为主体组织实施。项目区应在试点县(市、区)行政区域内设置,建新区和拆旧区要相对接近,便于实施和管理,并避让基本农田。建新区必须符合土地利用总体规划,并与产业集聚区规划、城镇体系规划相协调。在新一轮土地利用总体规划批准实施之前,建新区不符合规划的,可依法依规调整规划。
建新区总面积必须小于拆旧区总面积,拆旧区土地整理复垦的耕地应比建新区占用的耕地数量有增加、质量有提高。
拆旧区土地整理复垦的耕地面积大于建新区占用耕地面积的部分,可用于建设占用耕地占补平衡。
第二章 项目区申报
第七条试点县(市、区)政府组织有关部门依据土地利用总体规划、城镇体系规划等,结合土地综合整治、农村住房建设、村庄改造和农村危房改造等工作,初步确定项目区位置和规模,并按照国土资源听证管理规定的法定程序,就项目区选点布局、迁村并点安置政策等组织听证、论证,严禁违背农民意愿大拆大建。
第八条项目区规模要适度,建新区要根据当地自然条件、人口密度和分布情况、经济发展状况,结合村镇体系规划,因地制宜进行合理控制和统筹安排,防止占地规模过大,浪费土地资源,违背农村发展规律。
第九条试点县(市、区)政府应组织开展专项调查,查清项目区土地利用现状、权属,分析农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求,了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。
第十条试点县(市、区)政府应依据土地利用总体规划、产业集聚区规划、城乡规划和专项调查结果,依照国家有关规定组织编制挂钩试点专项规划和项目区实施规划。将产业集聚区、重点项目和民生项目优先作为建新区建设项目,统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局。
项目区实施规划的主要内容:(一)规划文本。1.项目区基本情况。简述项目区涉及村庄的自然、经济、社会状况和土地利用现状,拆旧区、建新区的范围和规模、布局。2.项目区土地平衡情况。分析建新区占用耕地及其他用地情况,拆旧区土地整理复垦增加的耕地面积,前后对比分析占用和复垦的耕地质量。3.拆旧区安排情况。说明拆旧区中农村建设用地拆并的范围与村镇规划衔接情况,拆旧区内居民安置与新农村建设规划衔接情况。4.建新区建设项目情况。说明建新区建设项目是否符合国家产业政策。5.项目区规划方案。简述建新区规划方案、拆旧区土地整理复垦可行性研究和项目区迁建安置补偿方案。6.项目区工作计划。简述项目区的总体安排、挂钩周转指标的使用和归还计划。7.建新区拟建项目的资金筹措和拆旧区土地复垦资金筹措情况。8.项目区土地权属调整方案。简述项目区土地权属现状,明确土地权属调整方案。9.实施规划的保障措施。(二)图件。1.现状图。在1∶1万土地利用现状图上标注项目区范围情况。2.规划图。在1∶1万土地利用总体规划图上标注项目区规划情况。3.总体布局图。在1∶5万土地利用总体规划图上标注县(市、区)项目区总体布局情况。
(三)附件。1.县(市、区)政府批准农村居民点改造和迁并安置补偿方案的文件。2.村民、农村集体经济组织及有关单位同意改造和迁并安置补偿的意见。3.土地整理复垦协议。4.居民点以外的其他农村建设用地需有县级以上政府用地批准文件或者土地证书。5.必要的遥感和影像等资料。6.使用已备案的“三项整治”(“空心村”、砖瓦窑场和工矿废弃地整治)指标作为拆旧区归还指标的,还应附“三图一表一报告”(按项目反映的项目区整治前、后的1∶1万标准分幅土地利用现状图,乡级土地利用总体规划图,“三项整治”项目入库表和项目验收报告)。
第十一条挂钩试点工作实行项目区备选库制度,由省国土资源厅负责建立项目区备选库。试点县(市、区)国土资源管理部门要向省辖市国土资源管理部门提出进入项目区备选库的申请,省辖市国土资源管理部门审核汇总后向省国土资源厅申报,省国土资源厅根据省辖市审核汇总情况建立项目区备选库。
省辖市国土资源管理部门向省国土资源厅申报时应附以下材料:(一)省辖市国土资源管理部门关于项目区的审核意见。(二)项目区实施规划。(三)项目区土地勘测定界成果。
第十二条省国土资源厅应根据以下条件,从备选库中择优选取项目区,编制挂钩试点工作总体方案:(一)从有利于产业集聚、社会主义新农村建设、城乡统筹、提高城镇化水平和县域经济发展出发,项目区的确定要依托省政府确定的重点发展区域(如:郑汴新区、洛阳新区等),以推动重点发展区域的发展。(二)已经编制完成或正在编制县(市)域村镇体系规划的县(市、区),优先安排项目区;没有编制村镇体系规划或已编制规划不符合要求的不予安排。(三)当地政府重视,群众积极性较高。(四)经济发展较快,具备较强的经济实力,能确保项目区建新拆旧顺利实施。(五)土地管理严格规范,各项基础业务扎实,项目区实施规划及各项材料完整、符合要求。
第十三条建立挂钩试点工作总体方案联合审查制度。省政府组织国土资源、发展改革、住房城乡建设、环保等部门对挂钩试点工作总体方案进行联合审查,由省国土资源厅组织实施。
第十四条省国土资源厅根据审核后的挂钩试点工作总体方案,对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批,并下达试点省辖市执行,不再单独办理农用地转用审批手续。
项目区经整体审批后方可实施,未经整体审批的项目区不得使用挂钩周转指标;对未纳入项目区、无挂钩周转指标的地块,不得改变土地用途,农用地改变为新增建设用地的应依法办理农用地转用手续。
第三章 项目区实施
第十五条建新区要按照国家供地政策和节约集约用地的要求供地和用地。确需征收集体土地的,应依法办理土地征收手续。
第十六条拆旧区土地整理复垦实施前,试点县(市、区)国土资源管理部门要与具体实施土地整理复垦的单位签订土地整理复垦合同,约定土地整理复垦期限、质量标准、资金来源、后期管理等内容。
第十七条项目区实施过程中,要严格执行土地整理复垦的有关规定;涉及工程建设的,应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度。
第十八条项目区应当按照批准的规划进行施工建设,不得擅自变更建设地点、规模、标准和内容。项目区一经批准,原则上不得调整;因特殊原因确需调整的,须履行听证、论证、征求意见等程序,按原程序重新审批。
第十九条项目区实施过程中,涉及的农用地或建设用地需调整、互换的,要得到农村集体经济组织和农民的确认。建新区实行有偿供地所得收益,按照城市反哺农村的要求,主要用于项目区内农村基础设施建设,优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。
第四章 项目区及挂钩周转指标管理
第二十条挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。试点县(市、区)国土资源管理部门应建立挂钩周转指标使用管理台账,登记挂钩周转指标使用的地点、面积、地类等,对挂钩周转指标的使用和归还进行全程监管。
第二十一条挂钩试点通过下达挂钩周转指标进行。挂钩周转指标专项用于控制建新区的规模,同时作为拆旧区土地整理复垦耕地面积的标准。
挂钩周转指标应在规定时间内用拆旧区土地整理复垦的耕地归还,归还的耕地面积不得少于下达的挂钩周转指标。
第二十二条挂钩周转指标分别以行政区域和项目区为考核单位,两者建新区的规模都不得突破下达的挂钩周转指标规模。对各项目区挂钩周转指标的使用情况,要独立进行考核和管理。
第二十三条试点县(市、区)应加快项目区建设进度。对于先拆后建的项目区,拆旧区使用已整治备案的“三项整治”指标,建新区按照设计开工建设的,可视为完成挂钩试点指标周转任务,挂钩周转指标从项目区获得整体审批至指标归还的期限一般不超过半年。对于先建后拆的项目区,建新区按照设计开工建设,拆旧区在规定时间内完成复垦任务并经验收合格的,可视为完成挂钩试点指标周转任务。
第二十四条省辖市国土资源管理部门是挂钩试点工作日常监管的主体,试点县(市、区)国土资源管理部门每月要向省辖市国土资源管理部门报告项目区实施情况;省辖市国土资源管理部门要加大对试点县(市、区)的日常监管力度,每季度末向省国土资源厅书面报告挂钩周转指标使用情况。
省国土资源厅不定期对全省挂钩试点工作进行抽查,并定期组织开展考核,考核情况报国土资源部备案。
第五章 项目区竣工验收
第二十五条项目区实施完成后,试点县(市、区)国土资源管理部门向省辖市国土资源管理部门提出初验申请。
第二十六条省辖市国土资源管理部门接到初验申请后,应按照土地整理复垦验收的有关规定组织开展初验。初验合格后,省辖市国土资源管理部门向省国土资源厅提出竣工验收申请,并将初验情况和有关材料一并上报。
第二十七条省国土资源厅接到竣工验收申请后,应组织有关部门进行项目区竣工验收。竣工验收按下列步骤进行:(一)听取项目区建设和土地复垦情况报告;(二)实地查验工程建设、新增耕地和土地权属调整情况;(三)查阅有关资料;(四)出具竣工验收报告。
第二十八条竣工验收合格的,归还周转指标;不合格的,责令当地国土资源管理部门在规定时间内进行整改,整改后按原程序重新验收。连续两次验收不合格的,收回周转指标,取消试点资格。
第二十九条项目区建新拆旧完成后,由试点县(市、区)国土资源管理部门按照土地利用变更调查的要求,对调整后的土地面积、地类、权属等进行变更登记。
各级国土资源管理部门应运用计算机技术等手段,对建新拆旧面积、挂钩周转指标、土地权属等进行登记、汇总,建立项目区数据库,加强信息化管理。
第三十条试点县(市、区)国土资源管理部门要做好有关项目成果的档案管理工作。对项目区实施规划、验收通过的有关文件和资料等,要立卷归档,妥善保管。
第六章 项目区考核
第三十一条试点县(市、区)国土资源管理部门负责项目区的日常管理。省辖市国土资源管理部门应按照项目区实施计划和工程设计标准,每月对项目区工程进度进行监督检查。
第三十二条对未按批准的实施规划开展工作的或抽查不合格的试点县(市、区),要限期整改;连续两次抽查不合格的,予以全省通报,并取消试点资格。对擅自扩大项目区范围,突破下达挂钩周转指标规模的试点县(市、区),停止该县(市、区)的挂钩试点工作,并相应扣减所在省辖市的土地利用年度计划指标。
对损害群众利益,造成群众集体上访的试点县(市、区),取消试点资格,收回挂钩周转指标,两年内不得开展挂钩试点工作。
对组织开展挂钩试点工作较好、日常监管到位的省辖市,将在项目区安排上予以倾斜;对组织开展挂钩试点工作较差,不重视挂钩试点工作的省辖市,将减少项目区安排和挂钩周转指标。
第三十三条被取消试点资格的项目区已占用的农用地和未利用地,由省国土资源厅在项目区所在省辖市当年或下一年的土地利用计划指标中予以核减。
第七章 附则
第三十四条为整体推进我省挂钩试点工作,实现城市总体规划、产业集聚区规划、村镇体系规划与土地利用总体规划充分衔接,由省住房城乡建设部门牵头,省发展改革等部门参加,抓紧组织开展村镇体系规划、乡镇和村庄规划的编制及调整工作。省发展改革部门要会同省住房城乡建设等相关部门,进一步明确应建公共服务设施、公共设施的内容与标准,并按规划搞好配套建设。
第三十五条本办法自印发之日起施行。《河南省国土资源厅关于印发河南省城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作暂行办法的通知》(豫国土资发〔2006〕116号)同时废止。
浅析土地储备资金面临的法律问题
前 言
土地储备制度已成为我国经营性土地可持续化供应的重要环节,随着各地各级土地储备机构的成立和运作,资金已成为制约土地储备业务大力发展的一大瓶颈。
在实际运作中,银行抵押贷款已成为各级土地储备机构资金的重要来源之一,央行也默认了这种行为。但事实上,该贷款行为与我国现行的法律制度有较大的冲突,因此,本文通过分析我国土地储备机构资金来源之现状,试图从法律的角度来剖析土地储备银行贷款存在的风险和瑕疵,并提出若干解决建议,以资抛砖引玉。
一、土地储备机构和资金来源现状
1、土地储备机构
近年来,建立和完善我国的土地收购储备制度已成为各级人民政府的一大要务,储备土地已成为招、拍、挂方式出让土地的主要来源。截至2005年2月,全国已设立土地收购储备机构1700余家,累计收购土地总面积超过230万亩,投入收购土地总费用达1965亿元。同时,通过土地开发整理,已使64万亩“生地”变为“熟地”,投入开发整理总费用达741亿元。
上海作为我国房地产市场最活跃的城市之一,自1996年起就开始初步确立了土地储备制度。随着2004年《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》的相继出台,上海已初步建立了以市土地储备中心为首的两级土地储备体系,以增强政府对土地市场的调控力度、完善土地供应方式、平衡政府对土地的收入和增值收益。
2、土地储备机构资金来源现状
近年我国房地产市场活跃,土地价格一路上扬,储备任务艰巨,储备资金来源不容乐观。按照有关规定,各级土地储备机构的资金来源主要有两种形式:一为财政拨款,二为土地储备专项资金。但实际操作中,由于财政拨款金额太少,专项资金落实困难,各储备机构为了更好地完成储备任务,往往采用其他方式来筹集资金,银行贷款因此成主要资金来源。
(1)财政拨款
财政拨款因其局限性,已很难满足土地储备的需要。首先,财政拨款金额较小,与占用量巨大,占用周期长的土地储备资金需求量相比,数量有限;其次,这部分资金常常受到政府收入总额的限制和其他用途的竞争,使得资金的投入缺乏连续性和稳定性;再次,财政拨款一般是按计划拨款,拨款时间和土地储备时间存在严重的时间差,也不利于土地收购和储备目标的实现。
(2)土地储备专项资金
《上海市土地储备办法》和《上海市土地储备办法实施细则》都规定应当建立土地储备专项资金,但该资金的管理办法却久久未能出台,故现阶段不具操作性。而部分兄弟省市虽然出台了相关办法,却因为地方政府受当地眼前利益或局部利益的影响,不愿意或者仅拿出一小部分土地收益作为储备资金,无法弥补储备资金不足的重大缺口。另鉴于土地储备是一个周期较长的过程,储备资金的需求和土地出让收益的获得具有时间差,故现阶段专项资金也无法成为土地储备资金的主要来源。
(3)银行贷款
银行贷款是目前全国各级土地储备机构资金的主要来源。以上海市土地发展中心为例,其储备资金有六成以上来自银行贷款。但银行贷款毕竟是市场行为,金额有限,程序复杂,利息偏高,如果向银行借贷过多,无疑将增大储备成本,影响经营土地的效益。同时,人民银行鉴于该类贷款法律风险颇高,其最新“指引”明确要求:在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前,商业银行对政府土地储备机构必须审慎发放贷款且应具有多重限制。
二、银行贷款的种类和问题
银行贷款是土地储备资金最主要的来源,也是法律上颇具争议和风险最大的地方。当前土地储备机构向商业银行贷款的担保主要采用信用、保证和土地使用权担保两种方式。从当前实际操作来看,这三种方式都存在着一定的问题。
1、信用贷款
系指依借款人的信誉而发放的贷款,是我国目前各种贷款中唯一可以不提供担保的形式。鉴于各地的土地储备机构系受政府委托的事业单位,各地商业银行均会在一定程度上提供信用贷款,但金额毕竟有限,故不构成银行贷款的主力。且若土地市场不景气,在巨大的还款压力下,土地储备机构的信誉是否受到影响,尚是未知数。
2、保证贷款
系指由第三人承诺在借款人不能偿还贷款时,按约定承担一般保证责任或连带保证责任而发放的贷款。当前相当一部分土地储备机构从银行贷款时,先由政府财政部门或其他相关部门同银行进行协商,并向银行出具一份“承诺书”,银行出于某种原因,就为其办理了贷款。但根据《中华人民共和国担保法》和相关法律法规的规定:政府及以公益为目的的事业单位是不能作为保证人的。因此上述保证在法律上是没有效力的,商业银行单凭政府信用进行放款,是违法的,极具风险。这种方式在市场经济条件下也是极不规范的。
3、抵押贷款
系指土地储备机构以储备土地为担保,由银行发放的贷款。这是目前各类银行贷款中比例最高、金额最大的贷款形式。在实际操作中,有些地方土地储备机构在收购、储备、并注销原产权证后,按地方规定申领土地使用权证,然后再到银行按地块办理抵押,有的甚至直接把规划红线图拿到银行进行“质押”。表面上,这种贷款方式是合法有效的,但实质上,在现行法律框架下,由于储备土地使用权的不明确,导致这种方式是最具法律争议的。
三、银行抵押贷款的法律问题和风险
1、土地储备机构无权抵押储备土地:
以上海为例,依《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定,土地储备机构权限为:
(1)由政府授权的,依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划,对依法征用、收回、收购或者围垦的土地,先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储,再按照土地供应计划交付供地的事业单位。
(2)经规划管理部门批准,可以在土地储备期间,临时利用储备地块。
也就是说,《办法》和《细则》并没有明确授予土地储备机构可任意处分储备土地的权利,土地储备机构仅是国家进行土地储备行为的代理机构,代表国家收回并注销原土地使用权,在没有获得政府进一步授权前是无法将储备土地进行抵押的。
2、储备土地不具备抵押的合法性:
单纯按照现有的法律法规,储备土地并不符合抵押的要求。
(1)一般情况下,有土地使用权才可抵押
按照我国《城市房地产抵押管理办法》的规定,下列房地产可以抵押:①依法获得的尚未建有房屋及其他地上定着物的出让土地使用权;②依法获得所有权的房屋及其占用范围内的土地使用权;③依法获得的房屋期权;④依法可以抵押的其他房地产。
按照我国《土地管理法》、《房地产管理法》、《担保法》等相关法律法规规定,只有经过法定程序以出让、出租及划拨等方式才能在国有土地上设置土地使用权。土地储备机构经政府授权将土地通过征用、征购、收回等方式储备后,土地上设定的原土地使用权被注销,在其被重新出让、划拨及出租前,应该说储备地块上的土地使用权处于虚置状态,很显然,储备土地并不符合《房地产抵押办法》可抵押房地产中第①、②、③项之规定。
另据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定:土地储备机构围垦滩涂成陆并经验收合格后,或者与有关企事业单位签订国有土地使用权收购储备协议后,或者取得储备地块的建设用地批准文件并拆除该地块上的建筑物、构筑物和其他附着物后,可以向市房地资源局申请土地登记,领取“土地储备”的房地产权证。很明显,这里仅对房地产权证的名称作了规范,也没有对土地使用权性质、土地使用期限作明确的规定。
(2)限制转移的房地产不得抵押
据《房地产抵押办法》规定:依法被查封、监管的房地产或者依法被以其他形式限制转移的房地产不得抵押。而根据《上海市土地储备办法》和《实施细则》之规定,被储备土地是有明确目标的:即只能按照土地供应计划交付供地,并不属于可自由转移的房地产,因此,如将其纳入被限制转移的房地产也不为过分。
(3)储备土地价值的不确定性
2004年6月,中国人民银行在《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中明确规定:各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理,在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前,审慎发放此类贷款,并且对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款,贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%,贷款期限最长不得超过2年。因此,储备土地的价值就是贷款金额高低的关键了。
按照传统的评估办法,同一区域内,土地价值主要和用地性质、土地使用年限、容积率等密切相关。一般而言,住宅、商业、办公土地的价值明显高于工业用地,存续使用年限长的土地价值明显高于使用权快到期的土地,高容积率土地的价值明显高于低容积率土地。但被储备土地最大的问题就在于其储备后的用地性质、使用年限、容积率等均处于未确定状态。土地被储备后,政府将根据新的规划对其各项指标进行调整,原本储备成本数百万/亩的土地有可能将成为价值不高的绿地、道路、或者公建配套用地,此时它的抵押价值几乎为零;即使根据新规划该储备地块系高容积率的住宅或商业用地,其价值也只能在经过法定程序出让、重新设置土地使用权后方可体现,如按照新规划性质对储备土地进行评估,则属于透支土地使用权,明显侵犯了将来土地使用权合法受让者的权益。
而储备土地原产证已经被土地储备机构注销,土地使用权随之消灭,银行不可能也不应当按照原土地使用性质和年限对之进行评估;而新的用地性质和使用年限而未确定或者仍未实现,银行也不可能按照未来的用地性质和年限进行评估;依《上海市土地储备办法》和《实施细则》,土地储备后政府会发放一种土地储备的房地产权证,并确定土地储备机构可对储备土地临时利用,这可能成为银行土地价值评估的唯一依据,但根据我国《土地法》规定,临时用地年限不得超过2年,因此,不排除储备的土地的实际评估价格会远低于土地储备成本的可能性。
4、银行很难实现抵押权
根据《房地产抵押管理办法》的有关规定,债务人不能履行到期债务的,抵押权人可行使抵押权。即通过拍卖、变卖、或者折价的方式处分抵押物,抵押权人享有所得价款的优先受让权。
如果房地产市场良好,储备土地的抵押贷款无疑是优良资产。但如果重蹈90年代房地产市场低迷的覆辙,则很有可能出现土地出让有价无市、价跌量减、甚至土地储备机构大量土地无法脱手的尴尬局面,此时,土地储备机构的资金链可能会紧缩甚至断裂,无法偿还银行的贷款。此时,为了保证自身利益,银行不得不要求实现抵押权。
前文已述,政府的保证将因为违反《担保法》而无效,一般情况下,银行只能通过土地拍卖、变卖、折价的方式来实现抵押权。但问题的症结在于,储备土地并没有法定的完整的土地使用权,在经法定程序出让土地使用权前,并不能上市流通。因此,除了按照国家土地供应计划交付供地,在扣除土地出让金后,银行可获得优先受让权外,根本不可能有其他的方式保证银行的利益。而在房地产市场低迷的背景下,即使土地能够出让,出让价格能否抵充银行贷款也是一个未知数。
四、解决土地储备机构资金不足的建议
综上所述,在现行法律框架下,银行以储备土地为抵押,向土地储备机构发放贷款是不合法且具有相当大风险的。但因为国内各地财政拨款数额小,土地储备专项资金制度仍未完善,为了更好地发展和完善我国的土地储备制度,落实对土地市场的有效调控,解决土地储备机构资金不足的问题,文章特提出建议如下: